近日，水利部印發了《關于加強水土保持空間管控的意見》（以下簡稱《意見》）。現解讀如下。

　　一、制定背景

　　強化國土空間規劃和用途管制、構建國土空間開發保護新格局，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大戰略部署。2022年10月，黨中央、國務院印發《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》，對水土保持工作提出了新的要求。2022年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強新時代水土保持工作的意見》明確提出，按照國土空間規劃和用途管控要求，建立水土保持空間管控制度，落實差別化保護治理措施。水土保持法規定了水土流失重點預防區和重點治理區，水土流失嚴重、生態脆弱區域，禁止開墾陡坡地范圍等水土保持重點區域的管理要求；長江保護法、黃河保護法、青藏高原生態保護法，對加強流域區域內水土流失重點預防區和重點治理區的水土流失防治作出了細化規定，并進一步明確了水土流失嚴重、生態脆弱區域的禁止性條款。制定出臺《意見》是貫徹落實習近平生態文明思想和習近平總書記關于治水重要論述精神、落實水土保持法等法律法規要求、加強新時代水土保持工作的必然要求，是落實國土空間規劃和用途管制要求、科學推進水土流失綜合防治、全面提升水土保持功能的重要舉措。

　　二、主要內容

　　《意見》包括總體要求、依法劃定水土保持重點區域、嚴格水土保持重點區域分類管控、加強水土保持重點區域綜合防治、強化組織實施五個方面共14條。

　　（一）總體要求。全面貫徹習近平生態文明思想和習近平總書記關于治水重要論述精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，以全面提升水土保持功能為導向，以分類分區精準管控為抓手，按照科學劃定、銜接協調，依法管控、嚴格保護，系統治理、分類施策，上下聯動、部門協同的原則，劃定水土流失重點預防區和重點治理區，水土流失嚴重、生態脆弱區域，禁止開墾陡坡地范圍等水土保持重點區域，科學實施差別化的預防保護、綜合治理和監督管理措施，為推動新階段水土保持高質量發展、促進人與自然和諧共生提供支撐。

　　（二）依法劃定水土保持重點區域。明確提出三類水土保持重點區域的內涵、劃定主體、劃定程序和時間安排。國家級水土流失重點預防區和重點治理區，水土流失嚴重、生態脆弱區域，由省級水行政主管部門組織劃定，水利部組織有關單位和流域管理機構匯總審核。禁止開墾陡坡地范圍，按照法律要求，由縣級組織劃定和公告，省級水行政主管部門加強組織協調和技術指導。

　　（三）嚴格水土保持重點區域分類管控。根據相關法律規定，從加強水土流失重點預防區和重點治理區管理，嚴格水土流失嚴重、生態脆弱區域管控，落實禁止開墾陡坡地范圍管理要求等方面，分類提出了三類水土保持重點區域的管控要求。結合耕地保護、生態保護紅線管理等要求，對相關法律中明確的長江流域、黃河流域、青藏高原等流域區域內的水土流失嚴重、生態脆弱區域，確因國家發展戰略和國計民生需要建設的生產建設活動類型和審批要求，進行了具體規定。

　　（四）加強水土保持重點區域綜合防治。以全國國土空間規劃綱要明確的生態、農業、城鎮三大空間為基礎，結合全國水土保持區劃，從優化完善水土流失綜合防治格局、實施差別化預防保護和治理措施兩方面，提出加強水土保持重點區域綜合防治的具體措施。

　　（五）加強組織實施。從加強組織領導、強化基礎支撐、嚴格實施管理等方面，對加強水土保持空間管控提出要求。

　　三、關于水土保持重點區域類型

　　《意見》明確提出水土保持重點區域包括國家級水土流失重點預防區和重點治理區，水土流失嚴重、生態脆弱區域，禁止開墾陡坡地范圍等三類。其中，水土流失重點預防區是指水土保持功能重要、水土流失潛在危險較大，必須加強預防保護的區域；水土流失重點治理區是指水土流失嚴重，亟需開展重點治理和提質增效，改善群眾生產生活條件的區域；水土流失嚴重、生態脆弱區域是指在生態空間范圍內，水土流失強度大，植被和地表覆蓋物一旦破壞，極易加劇水土流失，生態系統難以恢復，必須嚴格保護的水土保持功能重要和水土流失敏感脆弱區域；禁止開墾陡坡地范圍是指在法律法規規定的禁止開墾坡度以上且位于耕地保護紅線外的土地。

　　四、關于水土保持重點區域劃定程序和指標

　　為切實加強對三類水土保持重點區域劃定的技術指導，水利部辦公廳已印發《國家級水土流失重點預防區和重點治理區范圍劃定技術指南》《水土流失嚴重、生態脆弱區域劃定技術指南》《禁止開墾陡坡地范圍劃定技術指南》三項技術指南，明確了三類水土保持重點區域的劃定程序、指標等。

　　劃定程序：國家級水土流失重點預防區和重點治理區，水土流失嚴重、生態脆弱區域等兩類水土保持重點區域，由省級水行政主管部門組織劃定，水利部組織有關單位和流域管理機構匯總審核；禁止開墾陡坡地范圍，由縣級組織劃定和公告，省級水行政主管部門加強組織協調和技術指導。

　　劃定指標：國家級水土流失重點預防區，以小流域為單元劃定，劃定指標主要為林草覆蓋率和坡度≥15度土地面積比例；國家級水土流失重點治理區，以小流域為單元劃定，劃定指標主要為水土流失面積比例、中度以上水土流失面積占比；并根據不同區域特點設置了具體指標值。

　　水土流失嚴重、生態脆弱區域劃定指標主要為植被覆蓋度、坡度和水土流失強度，在具體劃定中以30×30米網格為基本空間單元進行判定，并充分考慮管理工作實際，通過單元聚合將最小圖斑控制為1平方公里。

　　禁止開墾陡坡地范圍劃定，主要根據各地依法確定的規定禁止開墾坡度以國土三調成果為主要數據基礎進行劃定。

　　五、關于嚴格水土保持重點區域分類管控措施

　　《意見》明確提出了嚴格水土保持重點區域分類管控措施。一是加強水土流失重點預防區和重點治理區管理，依法對區域內可能造成水土流失的生產建設項目和活動提出要求，重點是生產建設項目選址、選線應當避讓水土流失重點預防區和重點治理區；無法避讓的，應充分開展不可避讓論證，并提高水土流失防治標準和措施等級，優化施工工藝，減少地表擾動和植被損壞范圍，有效控制可能造成的水土流失。二是嚴格水土流失嚴重、生態脆弱區域管控，重點是長江流域、黃河流域、青藏高原等流域區域內的水土流失嚴重、生態脆弱區域，禁止開展可能造成水土流失的生產建設活動，確因國家發展戰略和國計民生需要建設的，應當經科學論證，并依法辦理水土保持方案審批手續；報批水土保持方案時應重點論證占用的必要性，并提出節約集約水土資源和減緩控制水土流失的措施。三是落實禁止開墾陡坡地范圍管理要求，禁止開墾陡坡地范圍內嚴禁新開墾種植農作物，已經開墾的按照國家有關法律法規及耕地保護、生態建設相關政策進行生態保護修復和監督管理。在禁止開墾陡坡地范圍內種植經濟林的，應當科學選擇樹種，合理確定規模，采取水土保持措施，防止造成水土流失。

　　六、關于加強水土保持重點區域綜合防治措施

　　《意見》明確提出了加強水土保持重點區域綜合防治措施。一是優化完善“五帶三片”水土流失綜合防治格局，結合經濟社會發展要求和水土流失狀況等，分類采取預防保護和治理措施，不斷提升國土空間水土保持功能。二是實施差別化預防保護和治理措施，在水土流失重點預防區實行以自然恢復為主、自然恢復和人工修復相結合的方式開展綜合防治，在水土流失重點治理區加強水土保持重點工程建設，對水土流失嚴重、生態脆弱區域內存在的水土流失，依據縣級以上國土空間規劃和水土保持規劃實施綜合治理。

　　七、在推進《意見》實施方面的考慮

　　一是加強組織領導。水利部指導水土保持重點區域劃定和管控制度實施，加強重點流域、重點區域管控工作統籌協調。各省級水行政主管部門要強化與相關部門的溝通協調，加強對市縣級水行政主管部門的督促指導，確保按要求完成本地區水土保持重點區域劃定工作。各流域管理機構要按職責做好流域內水土保持空間管控工作的監督、指導和協調。

　　二是強化基礎支撐。地方各級水行政主管部門要充分發揮有關技術支撐單位作用，積極應用信息化手段，不斷提高劃定工作效率和水平。結合流域和地方各級水土保持規劃制修訂工作，將水土保持空間管控要求落實到各級水土保持規劃中，加快建立健全與水土保持空間管控要求相適應的政策、制度和標準體系。圍繞水土保持重點區域分類防治、鞏固提升生態功能等，加強水土保持科學研究和關鍵技術攻關。依托水土流失動態監測，定期開展水土保持重點區域水土保持監測評價，重點關注人為造成對水土保持重點區域水土流失的影響，及時掌握水土保持重點區域水土流失狀況和防治成效。

　　三是嚴格實施管理。各級水行政主管部門和流域管理機構要進一步加強水土保持重點區域監督管理，嚴格生產建設項目水土保持技術審查把關，強化水土保持方案審批管理，充分利用遙感手段加大監管力度，堅決杜絕各類違反水土保持重點區域管控要求、造成水土流失的違法違規行為。將水土保持空間管控工作作為水土保持目標責任考核的重要內容，對發生的重大人為水土流失危害事件，依法依規予以追責問責。

水利部關于加強水土保持空間管控的意見