最高人民法院相關部門負責人就《關于在審判工作中促進提質增效 推動實質性化解矛盾糾紛的指導意見》答記者問

2024年12月30日，最高人民法院正式對外發布《關于在審判工作中促進提質增效 推動實質性化解矛盾糾紛的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對切實保障當事人訴訟權利，促進矛盾糾紛實質性化解、一次性解決作出規定。最高人民法院有關部門負責人就出臺《指導意見》相關問題回答了記者提問。

　　問題1：能否請您簡要介紹一下《指導意見》的起草背景？

　　答：近年來，司法實踐中不同程度地存在就案辦案、機械司法等問題，導致案件進入訴訟后經歷立案、審判、執行多個程序，在上下級法院之間來回反復，未能及時回應群眾訴求、實質性化解糾紛，人民群眾對此反映強烈。最高人民法院黨組和張軍院長高度重視防范“程序空轉”，要求積極回應社會關切，采取有力措施規制“一案結、多案生”現象，切實做到案結事了、政通人和。

　　“案結事未了”表面上是審判方法問題，更深層次體現的是司法理念的問題，本質上是人民法院能否牢牢站穩人民立場的問題。為了切實找準問題、解決問題，最高人民法院經過廣泛調研，總結司法經驗，深入分析“程序空轉”現象背后的相關規定不盡完善、一定程度上存在規避管理等深層次原因，對準確把握、嚴格落實相關法律及司法解釋規定，強化符合司法規律的審判管理，在立案、審判、執行各環節進一步做實定分止爭、實質解紛工作提出明確要求，形成了《指導意見》。

　　在《指導意見》起草過程中，我們始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平法治思想，牢牢堅持以人民為中心，堅決把中國特色社會主義司法制度的優越性落實到依法公正高效辦理每一個具體案件上，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

　　《指導意見》經廣泛征求意見、審判委員會審議，最終形成17個條文，力圖以解決“程序空轉”為小切口，指導各級法院用最優質量、最高效率、最佳效果處理好每一個案件，防止因管理不當、權利濫用而造成的訴訟拖延，促進當事人把更多精力投入生產生活中，助力經濟社會高質量發展，以審判工作現代化支撐和服務中國式現代化。

　　問題2：2015年，黨的十八屆四中全會決定人民法院實行立案登記制改革。請問《指導意見》在鞏固立案登記制改革成果方面采取了哪些舉措？

　　答：調研中發現，個別人民法院還存在通過程序問題將老百姓的訴求簡單拒之門外，導致當事人無法及時獲得司法救濟的問題。比如，有的法院受理起訴時要求當事人必須準確主張案由，一旦當事人提出的案由與起訴材料指向的案由不一致，法院即以當事人主張的案由錯誤為由，不予登記立案；涉及法人或者其他組織起訴時，要求在起訴狀等文件上加蓋公章的同時，必須有法定代表人、負責人簽字或者蓋章，否則便不予登記立案；還有的法院以本院無管轄權為由，既不接收材料，也不作出裁定，導致當事人起訴無門。

　　《指導意見》堅決站穩人民立場，突出強調各級法院要嚴格落實立案登記制要求，加強起訴受理階段的釋明指導，對屬于人民法院受理案件范圍的起訴事項不得隨意以不符合條件為由不予登記立案。也不能僅僅因為訴訟代理人未提交授權委托書及相關證明材料、當事人起訴主張的案由明顯錯誤、起訴材料缺少單位印章或者法定代表人、主要負責人簽章就徑行裁定不予受理、不予立案或者駁回起訴。許多當事人因缺乏專業的法律知識，不能準確理解法定起訴條件，人民法院立案訴服部門應當耐心做好法律釋明、訴訟指導等工作，引導當事人按照示范文本規范要求提交起訴狀、答辯狀，依法行使訴訟權利。

　　此外，《指導意見》還強調，對當事人提起的符合法律規定的反訴、增加或者變更訴訟請求等，不得以“另行起訴”“執行階段解決”等理由拒絕受理。

　　問題3：征收拆遷領域，多行政機關多程序多行政行為交織，存在較為突出的“一事多案”現象，個別法院還存在“人為”拆分共同訴訟的“反管理”問題。對此，《指導意見》有什么規范措施？

　　答：行政訴訟法規定的共同訴訟主要包括兩種：一是必要共同訴訟，依法應當合并審理；二是普通共同訴訟，依法可以合并審理。實踐中，個別法院還存在對共同訴訟案件“人為”拆分，加劇“一事多案”現象，增加當事人訟累。針對上述問題，《指導意見》旗幟鮮明地作出規定，對符合法律規定的共同訴訟案件，人民法院依法應當合并審理的，必須合并審理；依法可以合并審理的，除當事人提出合理異議外，一般應當合并審理。

　　實踐中，由于行政管理的復雜性，一個最終影響相對人權利義務的結果，可能是多行政機關多程序多行政行為共同造成的。征收拆遷領域尤其突出。原告通常要針對不同部門、不同行政行為單獨起訴，老百姓的“一件事”最終演化成行政訴訟“多個案”。針對上述問題，《指導意見》明確了可以合并審理的情形，即規定原告同時針對同一行政機關或者不同行政機關作出的兩個以上具有關聯性的行政行為分別提起訴訟的，人民法院應當逐一認定是否符合法定起訴條件；符合法定起訴條件且合并審理有利于實質化解爭議的，可以依法合并審理。這樣處理雖然會加重人民法院的工作負擔，加大法官審理與裁判的難度，但有利于綜合審查多個實質相關的行政行為，及時高效化解行政爭議，減少群眾訟累。

　　問題4：《指導意見》明確了行政訴訟中原告撤訴后再行起訴的“正當理由”，這主要是出于什么考慮？

　　答：《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十條第一款規定，人民法院裁定準許原告撤訴后，原告以同一事實和理由重新起訴的，人民法院不予立案。這是因為：第一，行政行為本身涉及眾多社會關系的穩定問題，很多被訴行政行為本身又是其他行政行為得以作出的前提，因而需要保持一定的穩定性；第二，行政訴訟中原告的撤訴需要經過司法審查，確認撤訴符合法律規定才準許。如果允許原告不加限制地再行起訴，容易導致對訴權的濫用，影響行政效率，浪費司法資源。

　　但是，實踐中也出現有的原告重新起訴確有正當理由的新情況，如果一律不允許原告撤訴后再行起訴，將導致行政爭議得不到實質解決，原告的合法權益得不到實質救濟，不利于維護社會和諧穩定。主要體現在：一是原告因受欺騙、脅迫而申請撤訴，違背本人真實意愿，這本身即為妨礙行政訴訟的違法行為，有必要予以糾正。二是原告與行政機關達成和解而申請撤訴，但是因行政機關的原因導致和解并未實際履行。三是原告因行政機關承諾解決相關爭議或者其他實際困難而申請撤訴，但是行政機關在承諾期限或者合理期限內未予解決。第二、第三種情形允許原告再行起訴有利于督促行政機關及時、全面守信踐諾。《指導意見》明確規定，原告能夠提供證據證明存在上述三種情形之一或者其他具有正當理由的情形的，都屬于撤訴后再行起訴具有“正當理由”，人民法院應當依法予以立案。

　　問題5：民行交叉案件的處理一直是司法實踐中的難點。我們注意到，《指導意見》對民行交叉案件的處理作了規定，您能簡單介紹一下主要思路和要點嗎？

　　答：實踐中，行政爭議與民事爭議交叉案件日益增多，此類案件往往法律關系復雜，容易導致循環訴訟、民行裁判沖突、爭議實質化解難。有的原告訴訟十余年，收到數十份民事、行政裁判文書，但爭議仍未得到有效解決，難以服判息訴。對此，《指導意見》的基本思路是聚焦當事人的實質爭議，打破民行訴訟壁壘，力爭實現相關爭議的一攬子、一次性解決。主要體現在以下兩個方面：一是明確了一并審理民事爭議的釋明和裁判規則。民事爭議為解決行政案件基礎的，人民法院必須進行釋明指導，告知當事人依法申請一并解決相關民事爭議。當事人明確表示不申請一并解決相關民事爭議，也未通過民事訴訟、仲裁等法定途徑解決相關民事爭議的，人民法院應當根據現有證據依法就行政案件作出裁判。二是構建了民事案件與行政案件互相轉換機制。人民法院發現受理的民事案件屬于行政訴訟受案范圍的，應當在征得原告同意后，及時將案件轉為行政案件進行審理。同理，人民法院發現已經受理的行政案件屬于民事訴訟受案范圍的，應當在征得原告同意后，及時將案件轉為民事案件進行審理。因為民事、行政案件的管轄規則存在差異，人民法院對轉換后的案件沒有管轄權的，應當依法裁定移送有管轄權的人民法院。受移送的人民法院若對案件性質存在不同意見，不得再自行移送，而應當報請它們的共同上級人民法院決定。這一新規定的本質是更好踐行司法為民理念，不論是行政審判還是民事審判、不論是行政審判庭還是民事審判庭，都是為人民服務的，都要做深做實定分止爭工作，不能因為法院內部審判職能分工而影響當事人行使訴訟權利。

　　問題6：合同糾紛中，可能因原告的主張與法院認定結果不一致而造成敗訴，只能變更訴訟請求另行起訴。比如：原告主張解除合同，但法院認定合同無效，此時原告的訴訟請求無法得到支持，就合同無效后的權利救濟還得另行起訴，一定程度上造成訴訟程序的反復。請問《指導意見》對解決此類問題是否有所考慮？

　　答：此問題涉及原告在一個程序中除原有訴訟請求外，能否向法院提出備選訴訟請求。目前，我國在立法上并未明確人民法院對于當事人提出的備選訴訟請求應當如何處理，各地爭議也較大。為了促進矛盾糾紛的實質性化解、一次性解決，避免當事人陷入反復的訴訟程序當中，影響正常的生產生活，《指導意見》指出人民法院在受理、審理合同糾紛時，可以區分起訴和答辯情況，向原告作出如下釋明：（一）起訴主張解除合同的，人民法院可以告知訴訟請求不能被支持或者合同無效情形下，是否請求繼續履行合同或者主張締約過失責任；（二）起訴主張繼續履行合同的，人民法院可以告知合同無效或者履行不能情形下，是否主張締約過失責任或者請求解除合同；（三）起訴主張合同無效的，人民法院可以告知合同有效或者履行不能情形下，是否請求繼續履行合同或者解除合同。原告提出相應訴訟請求的，被告可以行使抗辯權。

　　上述情況下，原告提出的原有訴訟請求和備選訴訟請求在法律上具有一定的關聯。經審理，如果人民法院對當事人原有訴訟請求作出勝訴判決,則無需再審查備選訴訟請求;若人民法院對當事人原有訴訟請求作出敗訴判決，則應對備選訴訟請求作出審理裁判。《指導意見》作出這一規定，充分體現了人民法院對于當事人訴訟處分權的尊重，既有利于一次性化解錯綜復雜的矛盾糾紛、減少當事人的訴訟投入，也有利于節約司法資源、確保實體公正和裁判統一。

　　問題7：為更好實質性化解行政爭議，行政案件有必要強調“判到位”，《指導意見》如何體現這一要求？

　　答：行政審判實踐中，“判不到位”、原告“雖勝猶敗”的現象時有發生，成為“案結事未了”的重要原因之一。依法作出裁判是人民法院的職責所在。人民法院應當堅持當判則判，且判就要“判到位”，實質性化解行政爭議。為此，《指導意見》提出了行政案件裁判的原則要求，即要在堅持合法性審查原則的基礎上，加強對當事人實質訴求的審查、回應，依法作出最有利于實質性化解行政爭議的裁判。具體包括三個方面：一是人民法院判決行政機關履行法定職責或者給付義務的，應當根據案件相關事實盡可能作出內容具體明確的判決。這是給付訴訟的應有之義。實踐中，難免也會有需要行政機關調查或者裁量的情況，但有的法院簡單地責令重新作出行政行為或者籠統地要求采取補救措施，導致爭議得不到實質解決，甚至演變成新的矛盾糾紛。針對該問題，《指導意見》規定人民法院應當在裁判文書中對重作標準、履行期限等內容進行指引。二是重申了《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十五條的規定，當事人請求撤銷被訴行政行為、確認被訴行政行為違法或者無效的，人民法院可以釋明一并解決可能存在的行政賠償爭議。實踐中，行政賠償案件不解決補償問題，導致衍生出大量行政補償案件，故《指導意見》明確在行政賠償案件中能夠一并解決補償問題的，應當一并作出處理。三是行政訴訟法第七十七條第一款規定，行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院“可以”判決變更。變更判決作為能夠直接調整行政法律關系的判決方式，在實踐中的應用仍需加強，故《指導意見》明確“應當盡可能在查明案件事實的基礎上，直接判決變更”。

　　問題8：執行工作是實現公平正義的“最后一公里”，今年以來，最高人民法院突出強調堅持系統觀念，切實樹牢法院工作“一盤棋”理念和“一次性化解糾紛”意識，努力推動“立審執一體化”，請問《指導意見》在這方面有無具體要求？

　　答：《指導意見》圍繞執行程序如何防止“程序空轉”，從源頭上減少執行案件增量提出了具體要求。

　　一是要求做好風險告知。風險告知貫穿于調解、立案、審判和執行各個程序，在訴訟和執行風險提示書中，特別列明可能出現的敗訴和“執行不能”風險，使當事人對訴訟和執行結果有合理預期。在自動履行提示書中，明確對人民法院生效法律文書確定承擔的義務，債務人應及時、自動履行，以及不及時、自動履行所應承擔的法律后果。

　　二是積極推進保全。保全對案件的調解、審判和后續的執行都具有重要作用。人民法院要加強對當事人申請訴前保全的釋明和引導，對符合法律和司法解釋規定條件的保全申請，依法及時作出保全裁定，及時移送執行部門執行，結合案件實際情況提高訴前保全比例。保全裁定應盡可能明確保全財產（或者證據）名稱、數量或者數額、特征、存放地點、保全期限等信息。

　　三是強化裁判文書的可執行性。對于金錢債務的履行，判決給付金錢的，應明確給付數額、時間等，需要計算利息、違約金的，應明確計算基數、標準、起止時間等。對于非金錢債務的履行，判決交付、分割財產的，應明確財產名稱、權屬、數量或者數額、交付條件、交付方式、交付時間、逾期責任等；判決繼續履行合同的，應明確繼續履行合同的內容、方式、期限等。

　　四是督促調解協議的自動履行。調解是當事人就糾紛和后續履行達成的協議，調解應該是自愿履行的，申請強制執行越少越好。調解過程中，要全面細致評估債務人實際履行意愿、能力和誠意，合理確定履行期限、方式和金額，確保調解協議內容明確具體，具有可執行性，防止當事人假借調解之名逃避履行法律義務。加強對調解協議自動履行的提示和告知，引導當事人主動履行、當場履行調解協議。訴前調解協議系分期履行金錢債務或者行為履行的，可以引導當事人通過在調解協議中設立擔保履行條款或者交納保證金等方式，保障調解協議履行。

　　此外，《指導意見》強調保障當事人、案外人依法提出執行異議權利的同時，要對惡意拖延執行、虛假提起執行異議等濫用執行異議權的行為，依法采取強制措施。

　　問題9：我們注意到，《指導意見》就人民法院對無財產可供執行案件裁定終結本次執行程序的前提條件作出了專門規定，能否請您簡要介紹一下這一規定的主要考慮？

　　答：終結本次執行程序的法律依據是《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第五百一十七條，目的是為了解決“執行不能”案件程序性結案問題，將有限的司法資源集中于辦理有財產執行案件，同時，對終本案件納入專門案件庫統一管理，以便符合條件時及時恢復執行。終本執行作為執行案件結案方式之一，如果被濫用而隨意結案，將造成反復執行、“程序空轉”。因此，《指導意見》專門對規范終本執行加以規定，根據相關規范性文件和通知內容，總結歸納了不得終本執行的情形，要求未開展必要執行工作的不得終本。

　　終本前必要的執行工作規定為六項：一是進入執行程序后向被執行人發出執行通知，采取限制消費措施，符合條件的納入失信被執行人名單；二是窮盡必要的財產調查措施，除網絡查詢外，還必須進行必要的現場調查、搜查；三是積極處置已發現的被執行人財產；四是發現被執行人妨害執行的，依法采取罰款、拘留等強制措施或啟動追究拒執罪程序；五是終本前對申請執行人進行約談，充分尊重申請執行人的知情權和參與權；六是兜底條款即依法采取其他執行措施，為下一步嚴格規范終本前執行工作留有空間。通過以上規定，嚴把終本執行關口，避免盲目追求結案多次報結又多次恢復執行，有效防止執行案件“程序空轉”。

關于在審判工作中促進提質增效 推動實質性化解矛盾糾紛的指導意見》答記者問