來源：法治日報

6月28日，十四屆全國人大常委會第十次會議表決通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法。該法自2025年5月1日起施行。

集體所有制經(jīng)濟是社會主義公有制經(jīng)濟的重要組成部分，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是社會主義公有制經(jīng)濟在農(nóng)村的重要實現(xiàn)形式。但不少地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，存在著組織機構(gòu)不健全、運行機制不完善、監(jiān)督和管理制度不落實等問題，以致沒能發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。

“制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，是貫徹黨中央決策部署，健全相應(yīng)的法律制度，為促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大奠定良好法治基礎(chǔ)的重大舉措。”全國人大常委會法工委民法室副主任馬正平說。

體現(xiàn)四方面重要意義

“制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，有利于以立法的方式促進憲法實施，鞏固農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的成果，促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，對于鞏固完善社會主義基本經(jīng)濟制度和農(nóng)村基本經(jīng)營制度，對于維護好廣大農(nóng)民群眾根本利益、實現(xiàn)共同富裕等具有重要意義。”馬正平指出，此次農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法具有四方面重要意義：

一是制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法有利于鞏固社會主義公有制、鞏固和完善社會主義基本經(jīng)濟制度和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依照憲法的規(guī)定，實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是維護農(nóng)村土地集體所有、落實農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要組織保障。制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，在堅持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)性地位、調(diào)動廣大農(nóng)民積極性的同時，強調(diào)要充分發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的功能作用，為進一步鞏固農(nóng)村土地集體所有制、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度提供法治保障。

二是制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法有利于維護廣大農(nóng)民群眾根本利益、實現(xiàn)共同富裕。實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民群眾的根本利益是“三農(nóng)”工作的出發(fā)點和落腳點。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在基層黨組織領(lǐng)導下發(fā)揮了重要作用。在新時代實現(xiàn)共同富裕，最艱巨的任務(wù)是如何更快地提高廣大農(nóng)民的富裕程度，這同樣離不開農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)利義務(wù)和成員確認規(guī)則，規(guī)范農(nóng)村集體財產(chǎn)的經(jīng)營管理和收益分配制度，依法保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等財產(chǎn)權(quán)益，有利于推動構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，形成既體現(xiàn)集體組織優(yōu)越性又調(diào)動農(nóng)民個體積極性的農(nóng)村集體經(jīng)濟運行新機制，有利于讓廣大農(nóng)民分享改革發(fā)展成果，促進農(nóng)民共同富裕。

三是制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法有利于為健全農(nóng)村治理體系、鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)提供支撐和保障。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是參與鄉(xiāng)村治理的重要主體。隨著城鎮(zhèn)化推進和集體經(jīng)濟發(fā)展壯大，農(nóng)民對公共服務(wù)和公益事業(yè)的需求會不斷增加，在當前公共財政還難以全面覆蓋農(nóng)村的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟是支持農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)發(fā)展的有益補充。通過立法，促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，為農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展提供支持。同時，從法律制度上規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行管理，健全其法人治理結(jié)構(gòu)，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，有利于防止集體經(jīng)濟組織內(nèi)部被少數(shù)人控制和外部資本侵占的現(xiàn)象，有利于妥善處理各種利益關(guān)系和社會矛盾，為推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，健全鄉(xiāng)村治理體系，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)提供重要支撐和保障。

四是制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法對憲法實施具有重要意義。我國憲法規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制；集體經(jīng)濟組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)；集體經(jīng)濟組織實行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營管理的重大問題；國家保護城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織的合法的權(quán)利和利益，鼓勵、指導和幫助集體經(jīng)濟的發(fā)展。民法典明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是特別法人。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法貫徹憲法關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的規(guī)定、原則和精神，突出體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為我國社會主義基本經(jīng)濟制度重要主體的屬性特征，合理規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的運行管理，促進憲法實施。同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法也具體落實了民法典關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是特別法人的規(guī)定，有利于民法典的貫徹落實。

包含七大主要內(nèi)容

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法共八章，依次為總則、成員、組織登記、組織機構(gòu)、財產(chǎn)經(jīng)營管理和收益分配、扶持措施、爭議的解決和法律責任、附則，共六十七條。主要內(nèi)容如下：

一是明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位、組織原則、職能職責、特別法人地位、監(jiān)管部門等。

二是吸收農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，參考司法實踐和地方立法，明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的定義、確認、退出及喪失規(guī)則，同時規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)利義務(wù)。

三是規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的登記、合并、分立等事項。

四是規(guī)范了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的組織機構(gòu)。明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會、成員代表大會和理事會、監(jiān)事會的組成、職權(quán)、議事規(guī)則和決策程序等，從法律制度上健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理機制，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行順暢，實現(xiàn)民主管理、民主決策。

五是規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)經(jīng)營管理和收益分配制度。明確了集體財產(chǎn)的主要范圍，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實踐經(jīng)驗，確定了對集體資源性財產(chǎn)、經(jīng)營性財產(chǎn)、非經(jīng)營性財產(chǎn)分別依法進行管理的原則，確定了集體收益分配的原則和順序，明確集體經(jīng)營性財產(chǎn)的收益權(quán)可以量化到成員，作為參與集體收益分配的基本依據(jù)，還對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的途徑，建立財務(wù)會計、財務(wù)公開、財務(wù)報告制度及審計監(jiān)督等作了規(guī)定。

六是規(guī)定了扶持措施。從財政、稅收、金融、土地、人才支持等方面，對扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的政策措施作了原則規(guī)定。

七是明確了爭議解決機制和法律責任。規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部爭議的解決途徑，明確了成員撤銷訴訟制度，建立了成員代位訴訟制度，規(guī)定了相關(guān)違法行為的法律責任。

亮點：規(guī)范成員確認等成員身份權(quán)益保護問題

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員確認等成員身份權(quán)益保護問題是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法立法過程中的重點問題，受到廣泛關(guān)注。

經(jīng)認真研究，反復修改完善，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法從多個方面對上述問題作了系統(tǒng)性規(guī)定，以保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份方面的合法權(quán)益。

對此，馬正平作了具體介紹：

一是，明確了成員定義和成員確認規(guī)則。

該法對成員定義作出科學、合理的界定，并明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依據(jù)成員定義的規(guī)定確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，避免因較為寬泛、彈性的規(guī)定可能導致成員確認的條件不夠清楚明確；明確因成員生育而增加的人員，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當確認為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，因成員結(jié)婚、收養(yǎng)或者因政策性移民而增加的人員，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一般應(yīng)當確認為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員；明確規(guī)定，確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員不得違反本法和其他法律法規(guī)的規(guī)定；授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H情況，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員確認作出具體規(guī)定。

二是，完善了對成員確認的監(jiān)督和救濟措施。

突出加強農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導。明確成員的確認等需由成員大會審議決定的重要事項，應(yīng)當先經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、街道黨工委或者村黨組織研究討論；

加強政府監(jiān)管。規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員名冊和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程應(yīng)當報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處和縣級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門備案。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會、成員代表大會所作的決定違反本法或者其他法律法規(guī)規(guī)定的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處或者縣級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責令限期改正。同時還明確地方人民政府及其有關(guān)部門未依法履行相應(yīng)監(jiān)管職責的，由上級人民政府責令限期改正；情節(jié)嚴重的，依法追究相關(guān)責任人員的法律責任；

規(guī)定完善的權(quán)利救濟途徑。明確對確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份有異議的，當事人可以請求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處或者縣級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門調(diào)解解決；不愿調(diào)解或者調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，也可以直接向人民法院提起訴訟。

三是，明確本法施行前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革時已經(jīng)被確認的成員，本法施行后不需要重新確認，以利于此前未被依法確認為成員的當事人依據(jù)本法進行維權(quán)。

亮點：對婦女權(quán)益保護問題作了專門規(guī)定

值得關(guān)注的是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法還對婦女權(quán)益保護問題作了專門規(guī)定。

“這些規(guī)定有利于婦女在面臨成員確認及成員身份喪失等問題時依法進行維權(quán)。”馬正平說。

一是明確婦女享有與男子平等的權(quán)利，不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶、戶無男性等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的各項權(quán)益。二是與婦女權(quán)益保障法相銜接，規(guī)定了檢察公益訴訟制度，明確確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份時侵害婦女合法權(quán)益，導致社會公共利益受損的，檢察機關(guān)可以發(fā)出檢察建議或者依法提起公益訴訟。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法的其他一些規(guī)則也有利于保護婦女的成員身份權(quán)益。例如，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員不因離婚、喪偶等原因而喪失成員身份。又如，根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員結(jié)婚，只要是未取得其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織都不得取消其成員身份。

亮點：對公務(wù)員喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份問題作了規(guī)定

成為事業(yè)單位工作人員、國有企業(yè)員工或者聘任制公務(wù)員是否喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份？對此，馬正平作了解釋。

“經(jīng)同有關(guān)方面研究認為，事業(yè)單位情況復雜，有的也不是財政全額保障，且事業(yè)單位改革目前仍在進行中；國有企業(yè)用工形式也較為多樣。實踐中各地做法也不一樣，有的規(guī)定只有公務(wù)員喪失成員身份，有的規(guī)定公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員都喪失成員身份，還有的規(guī)定公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員、國有企業(yè)員工都喪失成員身份。”馬正平說，考慮到上述情況，國家立法宜保持適當?shù)陌菪裕粚κ聵I(yè)單位工作人員、國有企業(yè)員工喪失成員身份問題在法律上作統(tǒng)一規(guī)定，根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法第十七條第一款第五項的授權(quán)，可以由地方立法或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程根據(jù)實際情況確定。

此外，根據(jù)公務(wù)員法的規(guī)定，聘任制公務(wù)員的聘任合同期限為一年至五年，與一般公務(wù)員存在較大差別，不宜從法律上規(guī)定聘任制公務(wù)員一概喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，因此農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法對此類公務(wù)員作了與一般公務(wù)員不同的制度安排，與事業(yè)單位工作人員、國有企業(yè)員工等人員一樣，是否喪失成員身份，法律不作統(tǒng)一規(guī)定，根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法第十七條第一款第五項的授權(quán)，可以由地方立法或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織章程根據(jù)實際情況確定。

處理立法與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)系

2016年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，部署從2017年開始，力爭用3年左右時間基本完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，力爭用5年左右時間基本完成經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。截至2021年底，全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務(wù)基本完成。

“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法立法的一個重要考慮即是認真總結(jié)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐經(jīng)驗，將其以法律形式固定下來。”據(jù)馬正平介紹，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法關(guān)于成員確認的規(guī)則、集體財產(chǎn)的經(jīng)營管理和收益分配規(guī)則等重要內(nèi)容，均體現(xiàn)了對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果的確認和鞏固。此外，為了做好法律實施前后的銜接，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法在“附則”部分還專門明確了兩個問題：一是明確本法施行后，之前已按國家規(guī)定登記的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其名稱在法人登記證書有效期內(nèi)繼續(xù)有效；二是明確本法施行前農(nóng)村集體經(jīng)濟組織開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革時已經(jīng)被確認的成員，本法施行后不需要重新確認。

“總體來說，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法對有共識的實踐經(jīng)驗進行了提煉和確認，進一步鞏固了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的成果，對于目前還看不清、拿不準、尚未達成共識的做法，將留待實踐進一步探索。”馬正平說。

 相關(guān)鏈接：中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（2024年6月28日第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過）

初審：李麗英

復審：屈年巍

終審：劉    敏