【典型案例】

　　2019年12月，某省紀委監(jiān)委收到反映甲市某局局長A（市管正職）涉嫌違紀、職務違法犯罪問題線索。經(jīng)分析研判，認為該案重大復雜，涉及甲市某委主任B（市管正職）、丙市某局局長C（市管正職）等多名干部，還可能與甲市市委副書記D（省管副職）有關聯(lián)。綜合各方因素，省紀委監(jiān)委決定指定管轄，由乙市紀委監(jiān)委對A立案審查調查。

　　【分歧意見】

　　乙市紀委監(jiān)委在審查調查過程中，擬對A采取留置、查封、扣押等措施，對B進行詢問，對C某處住所進行搜查，對D進行談話。根據(jù)《監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），在對A、B、C三人采取措施時的報批程序產(chǎn)生意見分歧。

　　第一種意見認為：根據(jù)黨管干部原則，該案雖經(jīng)省紀委監(jiān)委指定給乙市紀委監(jiān)委管轄，但A、B、C的干部管理權限沒有發(fā)生改變，按照干部管理權限，根據(jù)《規(guī)定》要求，需要經(jīng)同級黨委主要負責人審批的事項，仍要向甲、丙兩市黨委主要負責人分別報批。

　　第二種意見認為：紀委監(jiān)委上下級是領導與被領導關系，由省紀委監(jiān)委指定管轄，乙市紀委監(jiān)委依法獲取了審查調查權，A、B、C可視同乙市管理的黨員干部，參照《規(guī)定》精神，需要經(jīng)同級黨委主要負責人審批的事項，應向乙市黨委主要負責人報批。

　　第三種意見認為：指定管轄改變了原干部管理關系，根據(jù)雙重領導體制原則，執(zhí)紀執(zhí)法工作應以上級紀委監(jiān)委領導為主，為強化自我監(jiān)督，對A、B、C采取措施，需要經(jīng)同級黨委主要負責人審批的事項，原則上向作出指定管轄決定的省紀委監(jiān)委報批。

　　【評析意見】

　　三種意見的不同，一定程度上反映出紀檢監(jiān)察機關執(zhí)紀執(zhí)法工作中報批環(huán)節(jié)的疑點、難點和重點，折射了司法管轄與紀檢監(jiān)察管轄間的不同。筆者認為，對指定管轄案件中審查調查措施審批權限的理解與把握，應當具體問題具體分析，不能一概而論。本案中，筆者贊同第三種意見。下面，結合管轄權轉移方向的不同，從《規(guī)定》細化審批權限行使的角度，探討、分析帶來的一些變化及影響。

　　一、管轄權平行轉移

　　即上級紀檢監(jiān)察機關將下級紀檢監(jiān)察機關有管轄權的紀檢監(jiān)察事項指定給其他紀檢監(jiān)察機關管轄。這是指定管轄運用較多的形態(tài)，本案屬于此類情形。

　　指定管轄制度基于紀委監(jiān)委上下級之間的領導與被領導關系設立，其實質是上級紀檢監(jiān)察機關的一種合法授權。從內部影響看，由于原有管轄權的機關和被指定管轄的機關都是作出指定管轄決定機關的下級，決定機關自然可以全部行使原有管轄權機關的權力。故此，被指定管轄機關的管轄權源自上級的授權，原有管轄權機關的管轄權被限制、讓渡或者一定時期被轉移。從外部影響看，作出指定管轄決定的機關，同時也是原有管轄權機關和被指定管轄機關同級黨委的上級組織，因此，原有管轄權機關和被指定管轄機關的同級黨委也要服從、配合和執(zhí)行。

　　本案中，第一種意見較為原則機械，乙市紀委監(jiān)委與甲、丙兩市黨委之間沒有隸屬關系，雙方不存在報告與審批權責；第二種意見過于草率簡單，A、B、C均不屬于乙市黨委管理的干部，雙方不存在法定的監(jiān)管義務。

　　筆者較為傾向第三種意見。乙市紀委監(jiān)委可將A、B、C視為自己管轄的干部，按照《規(guī)定》要求需要報同級黨委主要負責人審批的事項，向作出指定管轄決定的機關即省紀委監(jiān)委報批，由省紀委監(jiān)委按照《規(guī)定》中“非同級黨委管理的人員”進行審批后，交乙市紀委監(jiān)委實施。

　　這樣做又如何保證甲、丙兩市黨委對其管理黨員干部措施使用的知情權、審批權？筆者認為，可以通過后續(xù)協(xié)作配合工作得以實現(xiàn)。本案中，對甲市黨委管理的正職領導干部B詢問和對丙市黨委管理的正職領導干部C進行搜查時，乙市紀委監(jiān)委需要甲、丙兩市紀委監(jiān)委提供協(xié)作。在協(xié)作中，由甲、丙兩市紀委監(jiān)委按照《規(guī)定》要求和程序，分別報請甲、丙兩市黨委主要負責人審批。

　　同樣，對于省管副職干部D采取談話等相關措施時，根據(jù)有關規(guī)定，應報省紀委監(jiān)委按程序審批。如此，既遵循上下級紀委監(jiān)委之間的領導與被領導關系，分級報送、系統(tǒng)審批，提高執(zhí)紀執(zhí)法效率，又兼顧黨管干部原則，按照干部管理權限實現(xiàn)監(jiān)管。

　　需要說明的是，指定管轄是一般管轄制度的補充、變通和延伸，從制度設計角度看，應當是“支流”“少數(shù)”。在實踐中應統(tǒng)籌考量、全面把握，不能濫用亂用，慎用隔級指定。同時需要注意的是，指定管轄只是將案件的審查調查權指定給另一紀檢監(jiān)察機關，而不是處置權。

　　二、管轄權自上而下轉移

　　即上級紀檢監(jiān)察機關將其所管轄的紀檢監(jiān)察事項指定下級紀檢監(jiān)察機關管轄。對比《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）第九條與《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》第八條規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，該類情形是新增加內容，與監(jiān)察法第十七條指定管轄內容保持了一致。

　　管轄權自上而下轉移時，尤其要注意作出指定管轄決定的紀檢監(jiān)察機關與同級黨委的關系問題。從《規(guī)定》中細化設定的審批權限看，對同級黨委管理的正職領導干部采取初步核實、談話、詢問、技術調查、限制出境、搜查等措施以及對同級黨委管理的所有干部采取立案、留置措施，審批權都在同級黨委，紀委監(jiān)委的指定管轄權不能將之一并授出，仍需由有管理權限的黨委決定和行使。從這個角度講，管轄權自上而下轉移應受到一定限制，并不能由紀委監(jiān)委單獨決定。

　　那么，是否可以通過報經(jīng)同級黨委批準后而指定管轄呢？這個問題值得深入探討和研究。在相關制度規(guī)定尚未明確前，為便于實踐執(zhí)行，建議紀委監(jiān)委將擬向下指定管轄的理由、立案以及需由同級黨委主要負責人批準才能采取的措施等事項，向同級黨委主要負責人進行專題匯報，經(jīng)批準后再行指定管轄；在實施中需要同級黨委主要負責人審批的事項，由作出指定管轄決定的紀檢監(jiān)察機關履行報批手續(xù)。對于留置、技術調查措施，仍要按照規(guī)定進行報批或者備案，不得以指定管轄為由規(guī)避審批程序。同時，由于作出指定管轄決定的紀檢監(jiān)察機關已進行了相關措施報批，被指定管轄機關在審查調查中，無需再重復向同級黨委報批。

　　三、管轄權自下而上轉移

　　監(jiān)察法第十六條第二款規(guī)定了提級管轄，第十七條第二款規(guī)定報請管轄，與《規(guī)則》第九條相關內容一致，這是管轄權自下而上轉移的兩種情形。所不同的是，對于下級紀委監(jiān)委而言，提級管轄是被動的，報請管轄是主動的，但兩者的決定機關都是上級紀委監(jiān)委。

　　根據(jù)《規(guī)定》中細化審批權限分類，管轄權自下而上轉移，擴展了決定管轄機關中“非同級黨委管理的人員”范圍，帶來審批層級的減少。比如，立案、留置等措施經(jīng)監(jiān)委主要負責人審批；通緝、限制出境、搜查、凍結等措施由監(jiān)委分管領導審批；而詢問、查詢等措施的實施只需由承辦部門主要負責人審批即可。實踐中，可有效提高執(zhí)紀執(zhí)法工作效率。

　　管轄權自下而上轉移，要遵循確有必要原則。各級紀委監(jiān)委應按照一般管轄制度分工，做好職責范圍內的紀檢監(jiān)察事項，既要守土有責、又要守土盡責，不攬權、不推脫，上下聯(lián)動、同頻共振，積極形成辦案合力。

（來源：中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站）