第四章 論證

本章是對機構編制事項開展論證工作的規定。論證是做好機構編制工作承上啟下的重要一環，其作用在于把好“政策關”，把黨中央關于機構編制工作的決策部署和有關要求體現貫徹到改革調整的具體方案中，為審議決定和組織實施奠定堅實基礎。本章共四條，分別對機構改革、重大體制機制和職責調整，機構設置和職能配置，編制和領導職數配備的論證提出了要求，對研究論證的具體方法進行了規范。
   第十一條 機構設置應當科學合理，具有比較完整且相對穩定的獨立職能，能夠與現有機構的職能協調銜接。

統籌黨和國家機構設置和職能配置，應當強化黨的組織在同級組織中的領導地位，加強歸口協調職能，統籌本系統本領域工作。堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責。黨的有關機構可以同職能相近、聯系緊密的其他部門統籌設置，實行合并設立或者合署辦公。

地方機構設置和職能配置應當保證有效實施黨中央方針政策和國家法律法規，涉及黨中央集中統一領導和國家法制統一、政令統一、市場統一的機構職能應當同中央基本對應。除中央有明確規定外，地方可以在規定限額內因地制宜設置機構和配置職能，嚴格規范設置各類派出機構。地方可以在規定權限范圍內設置和調整事業單位。

本條是關于機構設置和職能配置論證要求的規定。

在對機構設置和職能配置方案進行研究論證過程中，應重點把握以下幾個方面：

機構設置和職能配置的總體要求

本條第一款首先對機構設置和職能配置研究論證過程中需要把握的總體要求進行了明確。這是對多年來機構編制管理經驗和規律的凝練總結，是機構設置和職能配置必須長期堅持的重要準則，也是研究論證過程中需要首先把握的政策規定。在對機構設置和職能配置方案進行研究論證時，本條明確主要從以下三個方面來分析把握：一是看機構設置是否科學合理；二是看機構是否具有比較完整且相對穩定的獨立職能；三是看該機構職能能否與現有機構的職能協調銜接。黨和國家機構設置和職能配置，是國家政權建設的一項基礎性工作，也是黨配置執政資源的重要組成部分。設置機構的關鍵是職責配置，也就是要解決所設機構是“干什么”和“由誰干”的問題。改革開放以來的歷次機構改革，都對機構設置和職能配置提出了要求。綜合歷次改革文件和相關法規中的要求，機構設置應當以職責的科學配置為基礎，具有比較完整清晰且相對穩定的獨立職能，應當綜合設置，做到職責明確、分工合理、機構精簡、權責一致。同時，機構設置還需要保持一定的穩定性，不能朝令夕改，在一定時期內要保持總體框架穩定，不能頻繁變更。對于經濟社會發展產生的新職能，能夠交由現有機構承擔的，就不再設立新的機構。

機構設置和職能配置是否有利于強化黨的組織在同級組織中的領導地位

理順黨的組織同其他組織的關系，強化黨的組織在同級組織中的領導地位，是《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出的明確要求。在黨和國家機構職能體系中，黨總攬全局、協調各方的領導體系是統領地位的，是全覆蓋、全貫穿的，人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業單位、社會組織以及武裝力量等，在黨的統一領導下，各就各位、各司其職、各盡其責、有序協同，保證中央和地方各級政令統一、運行順暢、執行高效、充滿活力。這樣一種組織和制度安排，是我們黨著眼于實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提出來的。本條第二款中體現了這一要求。在研究論證過程中，首先要看有沒有體現落實這一要求，這是機構編制工作講政治最本質的要求，也是研究論證工作必須堅持的政治標準。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢，黨是最高政治領導力量。黨的領導是全覆蓋的，要靠一級一級黨組織來實現，只有各級黨組織堅強有力，才能保證黨中央的集中統一領導。因此，在統籌黨和國家機構設置和職能配置方案論證中，必須提高政治站位、嚴把政治關，確保方案充分體現黨中央的要求，通過健全黨組織的機構設置和職能配置，強化黨的組織在同級組織中的領導地位，推動形成黨總攬全局、協調各方的領導體系，從而確保黨的全面領導落到實處。

機構設置和職能配置是否有利于更好發揮黨的職能部門作用

《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確提出，要優化黨的組織、宣傳、統戰、政法、機關黨建、教育培訓等部門職責配置，并進一步明確加強這些部門歸口協調、統籌本系統本領域工作的職能。2018年黨和國家機構改革調整了相關黨政機構設置和職能配置，把政府有關機構職能并入黨的職能部門或由其統一歸口領導，或在黨的職能部門加掛牌子、由其承擔某個方面行政職責，就是要發揮好黨的職能部門統一歸口協調管理職能，統籌本領域重大工作。《條例》將這一要求在論證環節予以體現，就是要在研究論證過程中，確保方案體現這一要求，使其有利于更好發揮黨的職能部門作用，有效統籌本系統本領域工作。

機構設置和職能配置是否堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責

《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中“堅持優化協同高效”原則部分明確提出，要優化黨和國家機構設置和職能配置，堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，加強相關機構配合聯動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮，實現黨和國家機設置更加科學、職能更加優化、權責更加協同、監督監管更加有力、運行更加高效。這一原則把握了深化黨和國家機構改革的深層次矛盾和問題，集中反映了我們黨對深化黨和國家機構改革規律性認識的新飛躍，對于機構改革有著長遠的指導意義。《條例》將此要求在本條第二款中予以體現。具體在論證中，就是要看相關領域的機構設置和職能配置，有沒有將同一類型事項讓一個部門統一管起來，變部門之間的協調為部門內部的協調，實現優化協同高效的目標。例如，2018年黨和國家機構改革，《深化黨和國家機構改革方案》要求組建國家市場監督管理總局，就完全體現了這一要求。黨中央著眼于解決市場監管中的突出問題，推動實行統一的市場監管，讓人民群眾買得放心、用得放心、吃得放心，將國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局和國家食品藥品監督管理總局三個正部級單位的職責，以及國家發展和改革委員會的價格監督檢查與反壟斷執法職責，商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責進行了整合，交由國家市場監督管理總局統一行使。通過機構重塑、隊伍整合、職責重定、力量集聚來實現市場統一監管。

機構設置和職能配置是否體現黨政機構統籌設置

黨的十九大報告指出，統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。為貫徹落實黨的十九大戰略部署，針對黨政機構實際運行中存在的機構重疊、職能重復、工作重合等突出問題，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確要完善黨政機構布局，理順黨政機構職責關系，形成統一高效的領導體制，保證黨實施集中統一領導，保證其他機構協同聯動、高效運行，并提出黨的機構可以同職能相近、聯系緊密的其他部門統籌設置，實行合并設立或合署辦公。《條例》將此要求在論證環節予以體現。具體到論證過程中，就是要看黨政機構統籌設置，是否有利于解決黨政機構重疊、工作重合等問題，是否有利于增強黨的領導力、增強政府的執行力。

地方機構設置和職能配置是否符合黨中央要求

地方機構設置和職能配置是黨和國家機構職能體系的重要組成部分。確保黨中央令行禁止和全國政令統一，是統籌優化地方機構設置和職能配置的最基本前提。地方各級黨委、編委（編辦）在組織地方機構設置和職能配置論證過程中，除了需要掌握一些機構編制工作共性的原則要求外，還需要重點把握以下幾點：第一，能夠有效實施黨中央方針政策和國家法律法規。這是地方機構設置和職能配置論證過程中需要首先把握的政治要求。研究論證中要注重完善黨委依法決策機制，發揮政策和法律的各自優勢，促進黨的政策和國家法律互聯互動，將黨的領導主張和重大決策部署與法律法規和政策政令有效銜接，保證黨的決定得到迅速有效的貫徹執行。要高度重視確保黨中央令行禁止和全國政令統一的極端重要性，并將之貫徹到地方機構設置和職能配置的全過程，特別是在方案研究論證過程中要嚴把這個關。第二，涉及黨中央集中統一領導的機構職能要同中央基本對應。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確，省、市、縣各級涉及黨中央集中統一領導和國家法制統一、政令統一、市場統一的機構職能要基本對應，這是確保黨中央令行禁止和全國政令統一的必然要求，也是理順中央和地方職責關系、更好發揮兩個積極性的基礎性制度保障。2018年黨和國家機構改革后，省、市、縣80%左右的黨政機構職能同中央保持基本對應。我國縣以上政權有3200多個，如果在機構職能上各搞一套，弄成五花八門，上下就貫通不起來，黨中央令行禁止和全國政令統一就成了一句空話。需要注意的是，論證過程中把握的“基本對應”，并不是要求地方在機構設置上搞“上下一般粗”。基本對應強調的是上下貫通、執行有力，不是機構和職能的機械對接。地方每個層級機構的職責定位、使命任務不一樣，且每個層級的機構都有限額規定，越往下數量越少，都一一對接也不現實。所以，在機構總量有限的情況下，要嚴格執行中央有關規定，黨中央明確要求對口設置的機構必須對口設置。沒有明確要求的，既允許“一對多”，由一個機構承接多個上級機構的任務，也允許“多對一”，由不同機構向同一個上級機構請示匯報，但要確保對中央要求能接得住、落得實。第三，可以因地制宜設置機構和配置職能。地方機構改革中包括“規定動作”和“自選動作”。“規定動作”就是為確保黨中央令行禁止和全國政令統一，省、市、縣各級設置與黨和國家的機構職能基本對應的機構。“自選動作”就是在中央規定的限額內，除了按照中央規定對口設置的機構外，還可結合地方實際設置相應機構。我國是一個大國，各地具體情況千差萬別，決定了在機構設置和職能配置上不能一刀切。即使是中央規定需基本對應的統一動作，落到具體的地方，也是輕重難易各不相同。這就需要各地根據本地區經濟社會特點，適應社會管理和公共服務需要，在機構限額內因地制宜設置機構和配置職能，但是，特殊性必須服從大局，絕不允許因過分強調特殊性，超限額設置機構，或設置不符合中央要求的機構。論證的目的，就是要確保地方機構設置和職能配置既符合黨中央要求，又因地制宜、體現地方特色。比如，某地方有獨特的自然資源，就要有相應的機構和職能，以利于有效貫徹實施自然資源保護的大政方針和相關的法律法規。如果某個地方是海邊，根本沒有草原，那就沒有必要設置草原機構、配置草原保護職能。第四，嚴格規范設置各類非建制區、功能區黨工委、管委會等派出機構。當前，全國各地各級設立了數量眾多的各類經濟技術開發區、高新技術開發區、保稅區等功能區。實際工作中，一些地方違反機構編制管理規定，隨意設立派出機構，任意抬高機構級別。比如，按照中央有關文件要求，副廳局級以上機構的審批權在中央，但在機構編制督查中發現，一些地方還存在擅自設立副廳級派出機構現象。為了維護機構編制的權威性、嚴肅性，解決此類問題，《條例》對規范各類派出機構設置提出了原則性要求，地方各級黨委在機構設置和職能配置研究論證中，要注意把好這道關，嚴格規范設置各類派出機構。第五，在規定權限范圍內設置和調整事業單位。事業單位的設置和調整以及事業編制總量的核定，由地方在規定的權限范圍內，根據各地經濟社會發展和公共服務水平研究決定。其中，地方副廳級及以上事業單位設置和調整的審批權在中央。

來源：中央編辦《<中國共產黨機構編制工作條例>釋義》

http://bwb.xjbt.gov.cn/c/2020-10-21/7381681.shtml