日前，中共中央、國務院印發《國家突發事件總體應急預案》（以下簡稱《國家總體預案》），各級地方總體應急預案也將自上而下全面跟進修訂完善。國家應急預案體系是一個由各級各類應急預案組成的，橫向到邊、縱向到底的有機整體和復雜系統。各級總體應急預案作為各級黨委、政府組織應對突發事件的總體制度安排，是整個應急預案體系的基本綱要，處在貫通上下、牽動全局的重要節點位置，起著綱舉目張的重要作用。推進應急預案體系建設，全面提升突發事件的制度化、規范化、程序化水平，必須牢牢抓住總體應急預案這個牛鼻子，持續牽引和帶動各級各類應急預案修訂完善并與總體應急預案銜接融合，不斷豐富和完善相關工作機制和配套制度措施，以總體應急預案來牽引和撬動整個應急預案體系乃至應急管理體系的建設發展。

突發事件應急預案體系是由各種類型、各個層級的應急預案共同構成并由相關支撐性文件提供支持的一個有機整體。《國家總體預案》明確提出，“突發事件應急預案體系包括各級黨委和政府以及縣級以上黨委和政府有關部門、基層組織、企事業單位、社會團體等制定的各類突發事件應急預案以及相關支撐性文件”。據此，按照制定主體劃分，應急預案分為黨委和政府及其部門應急預案、單位和基層組織應急預案兩大類；其中，黨委和政府及其部門應急預案包括總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案等，單位和基層組織應急預案包括機關、企事業單位、村（社區）、社會團體等編制的應急預案。黨中央首次明確將各級黨委及其部門的應急預案納入國家應急預案體系，標志著一個更加系統完備的應急預案體系得以建立，更加凸顯橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋的復雜網絡結構特征。

堅持和加強黨的全面領導，是貫徹落實《國家總體預案》的總引領。中國共產黨是統領中國特色社會主義各領域各方面的最高政治領導力量，黨的全面領導是中國最大的國情，更是中國最大的制度優勢，有利于在國家治理中提高科學執政、民主執政、依法執政水平，提高把方向、謀大局、定政策、促改革的能力。對于應急管理領域，在決策效率、資源調配、整體規劃等方面有更高要求，堅持和加強黨的全面領導尤其重要。而應急預案是應急管理制度的綜合運用和重要載體，在突發事件應對中發揮著關鍵作用，堅持和加強黨的全面領導是應有之義。

堅持和加強黨的全面領導，是貫徹落實《國家總體預案》各項原則理念的基本支撐。近年來，我國應急管理原則理念不斷豐富、清晰，推動建立健全了有典型中國特色和優勢的新應急管理體制和工作體系。比如，堅持“兩個至上”（人民至上、生命至上）、“兩個思維”（底線思維、極限思維），把應急管理納入國家安全整體范疇、完善大安全大應急框架，強調高質量發展和高水平安全的動態平衡、將應急管理同各項經濟社會發展一起謀劃、突出預防為主，等等。這些原則理念不僅寫入了新修訂的《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》），而且也寫入了新修訂的《國家總體預案》，成為貫徹落實《國家總體預案》的總體性要求。這些原則理念為《國家總體預案》提出了更高標準，貫徹落實起來政策性強、協調難度大，無論在理論上還是實踐上都需要很高的方向把控能力。由此，必須堅持和加強黨的領導，把黨的理論和路線方針政策全面融入到應急預案體系，才能確保應急管理工作始終圍繞黨中央決策部署來展開，推動《國家總體預案》有效落實。

堅持和加強黨的全面領導，使得《國家總體預案》與相關法律法規、制度文件更加協調一致。《中華人民共和國立法法》明確要求，我國立法應當堅持中國共產黨的領導。《突發事件應急預案管理辦法》明確規定，預案編制的依據是有關法律、法規、規章和標準。近年來我國應急管理領域新制修訂的國家法律、法規、規章等，已經普遍將堅持和加強黨的全面領導作為總體要求，比如2020年制定的《中華人民共和國生物安全法》、2021年修訂的《中華人民共和國安全生產法》、2022年向社會公開的《中華人民共和國自然災害防治法（征求意見稿）》、2024年修訂的《突發事件應對法》等。因此，將堅持和加強黨的全面領導貫徹始終，提升了《國家總體預案》與相關法律法規、制度文件在精神內核和具體條文規定上的銜接水平。

堅持和加強黨的全面領導，不僅是《國家總體預案》的總體性要求，而且由點到面、點面結合，貫穿到《國家總體預案》各環節全過程。《國家總體預案》通過這些加強黨的領導的具體規定，有利于突出應急管理體制在統一指揮上的優勢、應急管理工作體系在綜合協調方面的優勢，有利于完善大安全大應急框架下的應急指揮機制。這是近年來我國及時有效處置特別重大突發事件的重要經驗總結。

《國家總體預案》加強了中央及相關部門的領導。從制度立意上看，《國家總體預案》適用于黨中央、國務院應對特別重大突發事件工作，加強黨中央的集中統一領導是應有之義。原《國家總體預案》是由國務院印發，新修訂的《國家總體預案》是由中共中央、國務院印發，經黨中央審批、審定。審批程序的變化，凸顯了《國家總體預案》的重要性，反映了黨中央對此高度重視，是堅持和加強黨的全面領導的集中體現。2024年初新修訂的《突發事件應急預案管理辦法》已經就此明確規定，國家總體應急預案按程序報黨中央、國務院批準，以黨中央、國務院名義印發。

在國家層面組織指揮體系上，《國家總體預案》規定黨中央可以直接對特別重大突發事件應對工作作出決策部署，國家突發事件應急指揮機構的人員組成包括黨中央有關部門及地方黨委負責同志等；必要時，中央可派出工作組或者設立前方指揮部指導有關工作。同時，明確了中央有關部門按照職責分工組織協調指導本領域突發事件應對管理工作，承擔相關國家突發事件應急指揮機構綜合協調工作。例如，明確由中央網信辦負責協調處理網絡安全、網絡數據安全和信息安全類突發事件；在采取具體措施應對特別重大突發事件時，中央有關部門應該根據需要給予支援支持。當需要國家層面應對時，《國家總體預案》明確了國家突發事件應急機構應當采取的措施，包括協調事發地中央單位與地方黨委和政府的關系，調度各方應急資源，將重要事項報黨中央決策，及時向黨中央報告應急處置與救援工作進展；在信息發布與輿論引導方面，可由國家突發事件應急指揮機構或者中央宣傳部會同負責牽頭處置的部門統一組織發布信息。必要時，中央可批準新成立國家相關應急指揮機構，統一指揮協調應對工作。

《國家總體預案》加強了地方黨委的領導。在地方層面的指揮體制上，明確縣級以上地方黨委按照有關規定可以設立由本級黨委主要負責同志牽頭組成的突發事件應急指揮機構；突發事件發生后視情況設立現場指揮機構、統一組織指揮現場應急處置與救援工作時，可結合實際按規定成立臨時黨組織，從而加強思想政治工作、發揮戰斗堡壘作用，這也成為本次《國家總體預案》修訂的一個亮點。實際上，在《國家總體預案》的組織指揮體系、運行機制、應急保障、預案管理等各個方面的各個環節，如風險防控、信息報告、啟動應急響應、細化應急響應制度、指揮協調、組織力量、調集資源、信息發布、宣布應急結束、善后處置、調查評估、預案宣傳、預案培訓、責任追究等，除了賦予各級地方政府及其部門相應的職責要求，還賦予了各級地方黨委及其部門相應的職責要求。

《國家總體預案》強化了對地方黨委和黨政領導干部的責任追究。近年來，相關黨內法規和規范性文件不斷完善應急管理責任體系，強化黨委領導責任和有關黨政干部具體責任，比如2016年《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》，2018年《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》。而新修訂的《國家總體預案》在“責任與獎懲”部分，明確把責任追究和監督范圍從“政”擴展到了“黨政”。比如，突發事件應急處置與救援工作按規定實行地方“黨政”領導負責制和責任追究制，納入對有關“黨政”領導干部的監督內容；對存在違法違規行為的，依照有關國家法律和黨內法規追究責任；對未按規定編制修訂突發事件應急預案、未定期組織應急預案演練的，依照有關規定追究責任。這突出強化地方黨委及其領導干部的責任落實，也是堅持和加強黨的全面領導的重要體現。

另外，新修訂的《國家總體預案》對突發事件應急預案體系做了明確界定和擴展，將各級黨委及縣級以上黨委有關部門制定的各類突發事件應急預案以及相關支撐性文件納入應急預案體系，為各地各部門制修訂突發事件應急預案提供了根本遵循。這是貫徹落實《國家總體預案》的重要方式之一，要求各級各類突發事件應急預案在制修訂中都要堅持和加強黨的全面領導，這是明確的方向標，是一個基本的政治要求。同時，毋庸諱言，應急預案建設當前還普遍存在著諸多障礙弊端，急需不斷破解。在制修訂各級各類應急預案中堅持和加強黨的領導，有利于充分發揮黨在總攬全局、協調各方的領導核心作用，從更高層面、以更大決心和力度革除積弊，將我國突發事件應急預案建設提升到一個新的水平。

修訂后的《國家總體預案》與《突發事件應對法》在內容上充分銜接，并與《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）、《中華人民共和國安全生產法》《中華人民共和國防震減災法》《中華人民共和國傳染病防治法》等與突發事件應對相關法律，以及《中國共產黨中央委員會工作條例》等黨內法規相銜接。

一是將加強黨的領導落到實處。《國家總體預案》修訂后進一步加強了黨對突發事件應急管理工作的領導作用，符合《突發事件應對法》中有關規定的堅持中國共產黨對突發事件應對工作的領導。除了在總體要求中明確了堅持和加強黨的全面領導，還進一步明確了各級黨委及其部門的應急流程及響應措施，以及應急預案編制和管理責任等，將黨對突發事件應對工作的領導落在實處。

二是強化了應急組織指揮體系。《國家總體預案》修訂內容進一步細化《突發事件應對法》中對應急管理體制提出的要求，貫徹落實中央政策文件指導精神。國家層面，明確黨中央、國務院對特別重大突發事件應對工作作出決策部署，中央和國家機關有關部門按照職責分工組織協調指導本領域突發事件應對管理工作，明確公安部、國家衛生健康委、應急管理部、生態環境部、中央網信辦對相關類別突發事件的牽頭協調處置職責。地方層面，明確縣級以上地方黨委和政府按照有關規定設立由本級黨委和政府主要負責同志牽頭組成的突發事件應急指揮機構，統一指揮協調本地突發事件應對工作。

三是明確了分級響應和屬地責任。《國家總體預案》明確了“綜合協調、分類管理、分級負責、屬地為主的工作體系”，細化了“涉及跨行政區域的，由有關行政區域聯合應對或者共同的上一級黨委和政府組織指揮應對工作”，符合《突發事件應對法》中“縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對管理工作負責；涉及兩個以上行政區域的，由有關行政區域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責”等要求。同時，銜接《突發事件應對法》第七十一條關于國家建立健全突發事件應急響應制度的創新規定，明確“國家層面應急響應級別按照突發事件的性質、特點、危害程度和影響范圍等因素，由高到低分為一級、二級、三級、四級，具體啟動條件和程序在國家有關專項應急預案和部門應急預案中予以明確，并授權地方各級黨委和政府應當結合本地實際進一步細化應急響應制度，在突發事件應急預案中確定應急響應級別。”

四是細化了預警響應和處置措施。《國家總體預案》修訂更加重視風險監測與預警，提出“國家建立健全突發事件預警制度”，從預警信息發布、預警信息傳播、預警響應措施、預警解除或啟動應急響應四個環節加強預警制度建設，規定了必要時可采取“限制公共場所活動或特定區域網絡通信、錯峰上下班或者停課、停業、停工、停產、停運以及其他防范性、保護性措施”等預警響應措施，又為預警響應環節采取相關措施提供了明確的依據，符合《行政強制法》和《突發事件應對法》的有關規定。

黨和國家機構改革以來，國家應急管理體系進行了系統性重構，從頂層制度設計來看，《國家總體預案》對應急預案體系完善發揮政策引導功能，《突發事件應對法》則進一步規范了突發事件應對主體的權利、責任和義務，兩者在功能定位上形成了相互補充。

一是戰略引領與制度運行相呼應。《國家總體預案》體現了新形勢下應急管理體制機制的總體規劃，起到對應急管理體系和能力現代化建設的戰略引領作用，是指導實踐的規范性指引；《突發事件應對法》強調突發事件應對主體的規范性行為與權利義務，具有強制性的規范約束，為制度運行提供了有效的法律保障。

二是響應措施與權責分配相銜接。《國家總體預案》旨在規范各級黨委、政府的應急流程、響應級別、資源整合等突發事件應對措施。《突發事件應對法》則明確規定了黨委、政府、企事業單位、公民、社會組織等各主體在突發事件應對中的權利和義務關系，并規范各主體應當承擔的責任。兩者共同促進了突發事件響應措施與權責分配的有機銜接。

三是黨的領導與多元參與相協調。《國家總體預案》進一步強化了黨的領導，并明確各級黨委和政府的應急流程及響應措施。《突發事件應對法》中進一步規范了包括黨委、政府、企事業單位、公民、社會團體等多元主體參與突發事件應對的權利義務，形成突發事件應對的系統性協同聯動格局。

四是靈活應對與剛性約束相補充。《國家總體預案》側重提升突發事件應對科學性和應對能力，具有明確的情景導向，為各級各類應急預案體系完善和修訂提供指引，進一步增強突發事件應對的靈活性和針對性。《突發事件應對法》則通過規范多元主體在突發事件應對中的權利和義務，突出“法定職責必須為”的剛性約束，提升全社會突發事件應對能力。

五是底線思維與安全保障相支撐。《國家總體預案》進一步凸顯了突發事件應對工作的底線思維，明確要求“對于小概率、高風險、超常規的極端事件要果斷提級響應，確保快速有效控制事態發展”，提升極端情景下響應措施的有效性及針對性。《突發事件應對法》則強調要“保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全、生態環境安全和社會秩序”的目標，以極端情景下應急能力支撐了安全保障目標的實現。

綜上所述，《國家總體預案》的修訂內容與《突發事件應對法》等相關法律最新規定充分銜接，功能定位與《突發事件應對法》相互補充，在頂層規劃上加強制度保障。《國家總體預案》作為我國應急預案體系的總綱，此次修訂不僅推動應急預案體系的優化完善、強化各級各類預案的銜接、提升突發事件應對能力，同時更好地體現了“人民至上、生命至上”的理念，通過加強黨的領導、完善責任體系、優化響應流程、強化措施保障，進一步強化風險防范思維，規范應急管理流程，增強應急措施的合法性、科學性和可操作性，為進一步完善中國特色應急管理體制機制、推動應急管理體系和能力現代化構建了系統的制度支撐。