第四章 論證

本章是對(duì)機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)開展論證工作的規(guī)定。論證是做好機(jī)構(gòu)編制工作承上啟下的重要一環(huán)，其作用在于把好“政策關(guān)”，把黨中央關(guān)于機(jī)構(gòu)編制工作的決策部署和有關(guān)要求體現(xiàn)貫徹到改革調(diào)整的具體方案中，為審議決定和組織實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。本章共四條，分別對(duì)機(jī)構(gòu)改革、重大體制機(jī)制和職責(zé)調(diào)整，機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備的論證提出了要求，對(duì)研究論證的具體方法進(jìn)行了規(guī)范。
   第十一條 機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理，具有比較完整且相對(duì)穩(wěn)定的獨(dú)立職能，能夠與現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的職能協(xié)調(diào)銜接。

統(tǒng)籌黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化黨的組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，加強(qiáng)歸口協(xié)調(diào)職能，統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領(lǐng)域工作。堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)。黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或者合署辦公。

地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置應(yīng)當(dāng)保證有效實(shí)施黨中央方針政策和國(guó)家法律法規(guī)，涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)職能應(yīng)當(dāng)同中央基本對(duì)應(yīng)。除中央有明確規(guī)定外，地方可以在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，嚴(yán)格規(guī)范設(shè)置各類派出機(jī)構(gòu)。地方可以在規(guī)定權(quán)限范圍內(nèi)設(shè)置和調(diào)整事業(yè)單位。

本條是關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置論證要求的規(guī)定。

在對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置方案進(jìn)行研究論證過程中，應(yīng)重點(diǎn)把握以下幾個(gè)方面：

機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的總體要求

本條第一款首先對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置研究論證過程中需要把握的總體要求進(jìn)行了明確。這是對(duì)多年來機(jī)構(gòu)編制管理經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律的凝練總結(jié)，是機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的重要準(zhǔn)則，也是研究論證過程中需要首先把握的政策規(guī)定。在對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置方案進(jìn)行研究論證時(shí)，本條明確主要從以下三個(gè)方面來分析把握：一是看機(jī)構(gòu)設(shè)置是否科學(xué)合理；二是看機(jī)構(gòu)是否具有比較完整且相對(duì)穩(wěn)定的獨(dú)立職能；三是看該機(jī)構(gòu)職能能否與現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的職能協(xié)調(diào)銜接。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，也是黨配置執(zhí)政資源的重要組成部分。設(shè)置機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵是職責(zé)配置，也就是要解決所設(shè)機(jī)構(gòu)是“干什么”和“由誰干”的問題。改革開放以來的歷次機(jī)構(gòu)改革，都對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置提出了要求。綜合歷次改革文件和相關(guān)法規(guī)中的要求，機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)以職責(zé)的科學(xué)配置為基礎(chǔ)，具有比較完整清晰且相對(duì)穩(wěn)定的獨(dú)立職能，應(yīng)當(dāng)綜合設(shè)置，做到職責(zé)明確、分工合理、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、權(quán)責(zé)一致。同時(shí)，機(jī)構(gòu)設(shè)置還需要保持一定的穩(wěn)定性，不能朝令夕改，在一定時(shí)期內(nèi)要保持總體框架穩(wěn)定，不能頻繁變更。對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的新職能，能夠交由現(xiàn)有機(jī)構(gòu)承擔(dān)的，就不再設(shè)立新的機(jī)構(gòu)。

機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置是否有利于強(qiáng)化黨的組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位

理順黨的組織同其他組織的關(guān)系，強(qiáng)化黨的組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，是《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出的明確要求。在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系中，黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)體系是統(tǒng)領(lǐng)地位的，是全覆蓋、全貫穿的，人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會(huì)組織以及武裝力量等，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各就各位、各司其職、各盡其責(zé)、有序協(xié)同，保證中央和地方各級(jí)政令統(tǒng)一、運(yùn)行順暢、執(zhí)行高效、充滿活力。這樣一種組織和制度安排，是我們黨著眼于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提出來的。本條第二款中體現(xiàn)了這一要求。在研究論證過程中，首先要看有沒有體現(xiàn)落實(shí)這一要求，這是機(jī)構(gòu)編制工作講政治最本質(zhì)的要求，也是研究論證工作必須堅(jiān)持的政治標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。黨的領(lǐng)導(dǎo)是全覆蓋的，要靠一級(jí)一級(jí)黨組織來實(shí)現(xiàn)，只有各級(jí)黨組織堅(jiān)強(qiáng)有力，才能保證黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。因此，在統(tǒng)籌黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置方案論證中，必須提高政治站位、嚴(yán)把政治關(guān)，確保方案充分體現(xiàn)黨中央的要求，通過健全黨組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，強(qiáng)化黨的組織在同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，推動(dòng)形成黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)體系，從而確保黨的全面領(lǐng)導(dǎo)落到實(shí)處。

機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置是否有利于更好發(fā)揮黨的職能部門作用

《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出，要優(yōu)化黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、機(jī)關(guān)黨建、教育培訓(xùn)等部門職責(zé)配置，并進(jìn)一步明確加強(qiáng)這些部門歸口協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領(lǐng)域工作的職能。2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革調(diào)整了相關(guān)黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，把政府有關(guān)機(jī)構(gòu)職能并入黨的職能部門或由其統(tǒng)一歸口領(lǐng)導(dǎo)，或在黨的職能部門加掛牌子、由其承擔(dān)某個(gè)方面行政職責(zé)，就是要發(fā)揮好黨的職能部門統(tǒng)一歸口協(xié)調(diào)管理職能，統(tǒng)籌本領(lǐng)域重大工作。《條例》將這一要求在論證環(huán)節(jié)予以體現(xiàn)，就是要在研究論證過程中，確保方案體現(xiàn)這一要求，使其有利于更好發(fā)揮黨的職能部門作用，有效統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領(lǐng)域工作。

機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置是否堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)

《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》中“堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效”原則部分明確提出，要優(yōu)化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)，避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮，實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家機(jī)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、監(jiān)督監(jiān)管更加有力、運(yùn)行更加高效。這一原則把握了深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的深層次矛盾和問題，集中反映了我們黨對(duì)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革規(guī)律性認(rèn)識(shí)的新飛躍，對(duì)于機(jī)構(gòu)改革有著長(zhǎng)遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義。《條例》將此要求在本條第二款中予以體現(xiàn)。具體在論證中，就是要看相關(guān)領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，有沒有將同一類型事項(xiàng)讓一個(gè)部門統(tǒng)一管起來，變部門之間的協(xié)調(diào)為部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化協(xié)同高效的目標(biāo)。例如，2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》要求組建國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，就完全體現(xiàn)了這一要求。黨中央著眼于解決市場(chǎng)監(jiān)管中的突出問題，推動(dòng)實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管，讓人民群眾買得放心、用得放心、吃得放心，將國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局三個(gè)正部級(jí)單位的職責(zé)，以及國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)，商務(wù)部的經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法以及國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室等職責(zé)進(jìn)行了整合，交由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局統(tǒng)一行使。通過機(jī)構(gòu)重塑、隊(duì)伍整合、職責(zé)重定、力量集聚來實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)統(tǒng)一監(jiān)管。

機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置是否體現(xiàn)黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌設(shè)置

黨的十九大報(bào)告指出，統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。為貫徹落實(shí)黨的十九大戰(zhàn)略部署，針對(duì)黨政機(jī)構(gòu)實(shí)際運(yùn)行中存在的機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合等突出問題，《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確要完善黨政機(jī)構(gòu)布局，理順黨政機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系，形成統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)體制，保證黨實(shí)施集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證其他機(jī)構(gòu)協(xié)同聯(lián)動(dòng)、高效運(yùn)行，并提出黨的機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公。《條例》將此要求在論證環(huán)節(jié)予以體現(xiàn)。具體到論證過程中，就是要看黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌設(shè)置，是否有利于解決黨政機(jī)構(gòu)重疊、工作重合等問題，是否有利于增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)力、增強(qiáng)政府的執(zhí)行力。

地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置是否符合黨中央要求

地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系的重要組成部分。確保黨中央令行禁止和全國(guó)政令統(tǒng)一，是統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的最基本前提。地方各級(jí)黨委、編委（編辦）在組織地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置論證過程中，除了需要掌握一些機(jī)構(gòu)編制工作共性的原則要求外，還需要重點(diǎn)把握以下幾點(diǎn)：第一，能夠有效實(shí)施黨中央方針政策和國(guó)家法律法規(guī)。這是地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置論證過程中需要首先把握的政治要求。研究論證中要注重完善黨委依法決策機(jī)制，發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)黨的政策和國(guó)家法律互聯(lián)互動(dòng)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)主張和重大決策部署與法律法規(guī)和政策政令有效銜接，保證黨的決定得到迅速有效的貫徹執(zhí)行。要高度重視確保黨中央令行禁止和全國(guó)政令統(tǒng)一的極端重要性，并將之貫徹到地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的全過程，特別是在方案研究論證過程中要嚴(yán)把這個(gè)關(guān)。第二，涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)職能要同中央基本對(duì)應(yīng)。《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確，省、市、縣各級(jí)涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)職能要基本對(duì)應(yīng)，這是確保黨中央令行禁止和全國(guó)政令統(tǒng)一的必然要求，也是理順中央和地方職責(zé)關(guān)系、更好發(fā)揮兩個(gè)積極性的基礎(chǔ)性制度保障。2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，省、市、縣80%左右的黨政機(jī)構(gòu)職能同中央保持基本對(duì)應(yīng)。我國(guó)縣以上政權(quán)有3200多個(gè)，如果在機(jī)構(gòu)職能上各搞一套，弄成五花八門，上下就貫通不起來，黨中央令行禁止和全國(guó)政令統(tǒng)一就成了一句空話。需要注意的是，論證過程中把握的“基本對(duì)應(yīng)”，并不是要求地方在機(jī)構(gòu)設(shè)置上搞“上下一般粗”。基本對(duì)應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是上下貫通、執(zhí)行有力，不是機(jī)構(gòu)和職能的機(jī)械對(duì)接。地方每個(gè)層級(jí)機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位、使命任務(wù)不一樣，且每個(gè)層級(jí)的機(jī)構(gòu)都有限額規(guī)定，越往下數(shù)量越少，都一一對(duì)接也不現(xiàn)實(shí)。所以，在機(jī)構(gòu)總量有限的情況下，要嚴(yán)格執(zhí)行中央有關(guān)規(guī)定，黨中央明確要求對(duì)口設(shè)置的機(jī)構(gòu)必須對(duì)口設(shè)置。沒有明確要求的，既允許“一對(duì)多”，由一個(gè)機(jī)構(gòu)承接多個(gè)上級(jí)機(jī)構(gòu)的任務(wù)，也允許“多對(duì)一”，由不同機(jī)構(gòu)向同一個(gè)上級(jí)機(jī)構(gòu)請(qǐng)示匯報(bào)，但要確保對(duì)中央要求能接得住、落得實(shí)。第三，可以因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能。地方機(jī)構(gòu)改革中包括“規(guī)定動(dòng)作”和“自選動(dòng)作”。“規(guī)定動(dòng)作”就是為確保黨中央令行禁止和全國(guó)政令統(tǒng)一，省、市、縣各級(jí)設(shè)置與黨和國(guó)家的機(jī)構(gòu)職能基本對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)。“自選動(dòng)作”就是在中央規(guī)定的限額內(nèi)，除了按照中央規(guī)定對(duì)口設(shè)置的機(jī)構(gòu)外，還可結(jié)合地方實(shí)際設(shè)置相應(yīng)機(jī)構(gòu)。我國(guó)是一個(gè)大國(guó)，各地具體情況千差萬別，決定了在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置上不能一刀切。即使是中央規(guī)定需基本對(duì)應(yīng)的統(tǒng)一動(dòng)作，落到具體的地方，也是輕重難易各不相同。這就需要各地根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)，適應(yīng)社會(huì)管理和公共服務(wù)需要，在機(jī)構(gòu)限額內(nèi)因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，但是，特殊性必須服從大局，絕不允許因過分強(qiáng)調(diào)特殊性，超限額設(shè)置機(jī)構(gòu)，或設(shè)置不符合中央要求的機(jī)構(gòu)。論證的目的，就是要確保地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置既符合黨中央要求，又因地制宜、體現(xiàn)地方特色。比如，某地方有獨(dú)特的自然資源，就要有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和職能，以利于有效貫徹實(shí)施自然資源保護(hù)的大政方針和相關(guān)的法律法規(guī)。如果某個(gè)地方是海邊，根本沒有草原，那就沒有必要設(shè)置草原機(jī)構(gòu)、配置草原保護(hù)職能。第四，嚴(yán)格規(guī)范設(shè)置各類非建制區(qū)、功能區(qū)黨工委、管委會(huì)等派出機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，全國(guó)各地各級(jí)設(shè)立了數(shù)量眾多的各類經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)等功能區(qū)。實(shí)際工作中，一些地方違反機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定，隨意設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，任意抬高機(jī)構(gòu)級(jí)別。比如，按照中央有關(guān)文件要求，副廳局級(jí)以上機(jī)構(gòu)的審批權(quán)在中央，但在機(jī)構(gòu)編制督查中發(fā)現(xiàn)，一些地方還存在擅自設(shè)立副廳級(jí)派出機(jī)構(gòu)現(xiàn)象。為了維護(hù)機(jī)構(gòu)編制的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，解決此類問題，《條例》對(duì)規(guī)范各類派出機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了原則性要求，地方各級(jí)黨委在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置研究論證中，要注意把好這道關(guān)，嚴(yán)格規(guī)范設(shè)置各類派出機(jī)構(gòu)。第五，在規(guī)定權(quán)限范圍內(nèi)設(shè)置和調(diào)整事業(yè)單位。事業(yè)單位的設(shè)置和調(diào)整以及事業(yè)編制總量的核定，由地方在規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共服務(wù)水平研究決定。其中，地方副廳級(jí)及以上事業(yè)單位設(shè)置和調(diào)整的審批權(quán)在中央。

來源：中央編辦《<中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例>釋義》

http://bwb.xjbt.gov.cn/c/2020-10-21/7381681.shtml