近日，市場監(jiān)管總局第16號令公布了《市場監(jiān)督管理行政許可程序暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。《規(guī)定》作為一部規(guī)范所有市場監(jiān)督管理（包括藥品、知識產(chǎn)權(quán)）行政許可事項(xiàng)的程序性規(guī)章，通過一般性、通用性的程序規(guī)范，將進(jìn)一步促使市場監(jiān)督管理各項(xiàng)行政許可有統(tǒng)一的基本規(guī)則可循，為市場監(jiān)管全鏈條監(jiān)管提供支撐，形成監(jiān)管閉環(huán)。

　　一、立法主要原則

　　統(tǒng)一市場監(jiān)督管理行政許可程序,規(guī)范市場監(jiān)督管理行政許可,是市場監(jiān)管總局成立后亟需解決的重要問題之一，關(guān)系各類市場主體的切身權(quán)益。在《規(guī)定》的制定過程中，主要遵循以下原則：

　　一是堅持統(tǒng)分結(jié)合原則。市場監(jiān)督管理部門所實(shí)施的行政許可事項(xiàng)涉及市場主體準(zhǔn)入、產(chǎn)品準(zhǔn)入等多個業(yè)務(wù)領(lǐng)域。統(tǒng)是指統(tǒng)一市場監(jiān)督管理行政許可程序，即通過制定一部適用于所有市場監(jiān)督管理行政許可事項(xiàng)的程序性規(guī)章，作為規(guī)范市場監(jiān)督管理許可的通用規(guī)則。分是指兼顧各業(yè)務(wù)條線許可的特殊性，即對于規(guī)章個別條款規(guī)定確實(shí)難以適用于相關(guān)行政許可事項(xiàng)的，《規(guī)定》作了相應(yīng)的技術(shù)處理，通過設(shè)置其在個別條款中的適用例外，滿足各業(yè)務(wù)條線的實(shí)際需求。

　　二是堅持改革與傳承的原則。當(dāng)前，根據(jù)進(jìn)一步深化“放管服”等有關(guān)改革要求，各地不斷推出與行政許可相關(guān)的改革措施，如“告知承諾”“最多跑一次”“不見面審批”等，其核心目的在于簡化行政許可流程、便利行政許可工作。經(jīng)過多年行政許可工作實(shí)踐，市場監(jiān)督管理部門已經(jīng)積累并總結(jié)出一些比較行之有效的經(jīng)驗(yàn)和做法。通過對這些經(jīng)驗(yàn)和做法以立法方式加以制度化、規(guī)范化，可以更好地指導(dǎo)行政許可實(shí)踐，以進(jìn)一步提升市場監(jiān)督管理部門在行政許可工作方面依法行政的能力和水平。

　　三是堅持理論與實(shí)踐相結(jié)合原則。《中華人民共和國行政許可法》發(fā)布至今已近二十年，該法主要圍繞著行政許可的設(shè)定、實(shí)施主體、準(zhǔn)入程序等作了規(guī)定，對于近年來在行政許可具體實(shí)踐中社會公眾普遍關(guān)注的退出程序等，規(guī)定還不夠細(xì)致。《規(guī)定》在符合《中華人民共和國行政許可法》等法律、行政法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上，對行政許可的申請、受理、審查、決定環(huán)節(jié)作了進(jìn)一步細(xì)化，補(bǔ)充有關(guān)行政許可聽證、網(wǎng)上審批以及電子證照等內(nèi)容，增強(qiáng)可操作性。同時，對實(shí)踐中迫切需要的行政許可的退出程序，在厘清各類退出制度之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善行政許可撤回、撤銷、注銷的相關(guān)要求，避免執(zhí)法活動中的混用。

　　二、完善行政許可程序

　　《規(guī)定》作為規(guī)范市場監(jiān)督管理行政許可程序的部門規(guī)章，明確規(guī)定市場監(jiān)督管理部門、藥品監(jiān)督管理部門和知識產(chǎn)權(quán)行政部門實(shí)施行政許可，適用本規(guī)定，并結(jié)合實(shí)踐需要，對行政許可程序作了細(xì)化完善。

　　（一）細(xì)化行政許可準(zhǔn)入程序

　　《規(guī)定》在《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，對行政許可的申請、受理、審查、決定環(huán)節(jié)的實(shí)施程序作了細(xì)化規(guī)定。

　　一是細(xì)化申請方式。《規(guī)定》對線上線下申請方式進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，明確申請人可以到市場監(jiān)督管理部門行政許可受理窗口提出申請，也可以通過信函、傳真、電子郵件或者電子政務(wù)平臺提出申請。同時，《規(guī)定》還針對不同的申請方式，明確相應(yīng)的申請材料收到時間，以便在后續(xù)行政許可工作中能夠更加準(zhǔn)確清晰地計算相應(yīng)的行政許可時限。

　　二是完善受理工作有關(guān)規(guī)定。《規(guī)定》補(bǔ)充了對申請材料的更正和一次補(bǔ)正告知有關(guān)要求，特別是結(jié)合基層存在的有關(guān)一次補(bǔ)正告知的問題和困惑，明確申請人無正當(dāng)理由逾期不予補(bǔ)正的，視為放棄行政許可申請，市場監(jiān)督管理部門無需再作出不予受理的決定。

　　三是規(guī)范審查決定環(huán)節(jié)。市場監(jiān)督管理行政許可工作的技術(shù)性普遍比較強(qiáng)，大多需要依靠相應(yīng)的技術(shù)機(jī)構(gòu)及其人員來實(shí)施有關(guān)技術(shù)審查。對于技術(shù)審查工作中存在的問題，《規(guī)定》對相應(yīng)技術(shù)審查工作及其程序作了細(xì)化，以進(jìn)一步規(guī)范行政許可工作中的相關(guān)技術(shù)審查活動。

　　（二）補(bǔ)充行政許可退出程序

　　《規(guī)定》在立法權(quán)限范圍內(nèi)結(jié)合工作實(shí)際需要，對行政許可的退出程序作了相應(yīng)的補(bǔ)充完善。

　　一是細(xì)化撤回程序。針對行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化兩種情形的不同特點(diǎn)，《規(guī)定》分別設(shè)定了不同的撤回程序。對于第一種撤回情形，即基于法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止而需要撤回的，由于法律、法規(guī)、規(guī)章的適用范圍具有普遍性、廣泛性，從公平的角度考量，此類撤回需要同等適用于所有基于法律、法規(guī)、規(guī)章而取得的行政許可。因此，《規(guī)定》明確規(guī)定對于此類事項(xiàng)的撤回，由立法機(jī)關(guān)所在地市場監(jiān)督管理部門在其轄區(qū)內(nèi)發(fā)布撤回公告，并由發(fā)證機(jī)關(guān)按照公告要求予以撤回。對于第二種撤回情形，即基于行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化而需要撤回的，則規(guī)定由發(fā)證機(jī)關(guān)對于是否確需撤回予以審查。

　　二是完善撤銷程序。從法律后果上來看，撤銷相近于吊銷，因此，在程序設(shè)置上《規(guī)定》主要參考《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》的具體流程，規(guī)定需要調(diào)查核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)予以執(zhí)行，并賦予被許可人陳述、申辯和申請聽證的權(quán)利。在撤銷時限上，《規(guī)定》規(guī)定市場監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)自本行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政許可決定存在撤銷事由之日起六十日內(nèi)作出是否撤銷的決定；不能在規(guī)定期限內(nèi)作出決定的，經(jīng)本行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長二十日。同時還規(guī)定，被許可人、利害關(guān)系人自被告知陳述、申辯和申請聽證的權(quán)利之日起五日內(nèi)未行使該權(quán)利的，視為放棄，以解決撤銷工作時限過長的問題。

　　三是明確注銷方式。結(jié)合現(xiàn)行有關(guān)行政法規(guī)，《規(guī)定》對《中華人民共和國行政許可法》所規(guī)定的注銷情形作了具體分類，即涉及市場主體注冊登記的、被許可人主動申請的、行政機(jī)關(guān)難以直接獲悉有關(guān)注銷情形的，規(guī)定需要依據(jù)相對人申請方可啟動；對于除涉及市場主體注冊登記之外的其他行政許可的注銷，如行政許可有效期屆滿未延續(xù)的，行政許可依法被撤銷、撤回、吊銷的，以及市場主體已經(jīng)依法終止的，則允許由行政機(jī)關(guān)直接依據(jù)職權(quán)予以注銷。

　　（三）明確行政許可聽證、送達(dá)程序

　　《規(guī)定》規(guī)定應(yīng)當(dāng)舉行聽證的幾種情形：一是法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定或者市場監(jiān)督管理部門認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，由市場監(jiān)督管理部門依職權(quán)舉行聽證；二是行政許可直接涉及行政許可申請人與他人之間重大利益關(guān)系，行政許可申請人、利害關(guān)系人申請聽證的，由市場監(jiān)督管理部門依申請舉行聽證；三是行政許可因存在法定情形可能被撤回、撤銷，被許可人、利害關(guān)系人申請聽證的，由市場監(jiān)督管理部門依申請舉行聽證，同時按照《中華人民共和國行政許可法》有關(guān)規(guī)定，《規(guī)定》對于依法應(yīng)當(dāng)舉行聽證而未舉行的行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。在程序設(shè)置上，考慮到現(xiàn)行有關(guān)部門規(guī)章對聽證程序、送達(dá)程序已有較為完善的規(guī)定，因此，《規(guī)定》明確聽證準(zhǔn)備及聽證參照《市場監(jiān)督管理行政處罰聽證暫行辦法》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，送達(dá)參照《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

　　三、加大對行政許可的規(guī)范力度

　　《規(guī)定》在完善行政許可準(zhǔn)入、退出程序以及聽證、送達(dá)程序的同時，還從不同方面對行政許可實(shí)施工作予以規(guī)范，以確保市場監(jiān)督管理行政許可符合法律法規(guī)要求。

　　（一）規(guī)范行政許可實(shí)施主體

　　《規(guī)定》對三類與行政許可實(shí)施工作相關(guān)的主體作了規(guī)定。第一類是依據(jù)法定職權(quán)實(shí)施行政許可的市場監(jiān)督管理部門，要求在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政許可。第二類則是針對委托下級市場監(jiān)督管理部門實(shí)施行政許可的情形，《規(guī)定》從避免工作風(fēng)險和爭議的角度，明確委托實(shí)施行政許可的，必須由委托機(jī)關(guān)和受委托機(jī)關(guān)簽訂委托書，以強(qiáng)調(diào)委托需要達(dá)成雙方合意并具備法定形式。第三類是行政許可實(shí)施過程中需要對設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品等進(jìn)行檢驗(yàn)、檢測、檢疫或者鑒定、專家評審的，《規(guī)定》規(guī)定可以委托專業(yè)技術(shù)組織實(shí)施，并明確如果法律、法規(guī)、規(guī)章對專業(yè)技術(shù)組織的條件有要求的，市場監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)委托符合法定條件的專業(yè)技術(shù)組織，以盡可能保證技術(shù)活動的規(guī)范性和可靠性。

　　（二）強(qiáng)化行政許可公開

　　公開是行政許可工作的基本原則之一，也是有效規(guī)范行政許可工作的重要手段，因此，《規(guī)定》對行政許可的公開作了比較完善的規(guī)定。一是將公開作為行政許可行為應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則之一，按照《中華人民共和國行政許可法》有關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定市場監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正、非歧視和便民原則，依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序?qū)嵤┬姓S可。二是為了保障相對人知情權(quán)，同時也是為了更有力地對行政許可活動進(jìn)行監(jiān)督，規(guī)定市場監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定公示行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、實(shí)施主體、程序、期限（包括檢驗(yàn)、檢測、檢疫、鑒定、專家評審期限）、收費(fèi)依據(jù)（包括收費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)）以及申請書示范文本、申請材料目錄等內(nèi)容。三是對委托實(shí)施行政許可、舉行行政許可聽證等，規(guī)定有關(guān)公示、公告的義務(wù)性規(guī)定，督促市場監(jiān)督管理部門在具體工作中切實(shí)履行好相應(yīng)的法定義務(wù)。四是加大對行政許可結(jié)果的公示力度，要求市場監(jiān)督管理部門在履行職責(zé)過程中產(chǎn)生的行政許可準(zhǔn)予、變更、延續(xù)、撤回、撤銷、注銷等信息，按照有關(guān)規(guī)定予以公示。

　　（三）完善行政許可評價及違法懲戒規(guī)定

　　一方面，《規(guī)定》根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定，從行政許可的必要性、有效性等方面完善了對行政許可的評價制度，規(guī)定有關(guān)市場監(jiān)督管理部門可以根據(jù)工作需要對本行政機(jī)關(guān)以及下級市場監(jiān)督管理部門行政許可的實(shí)施情況及其必要性進(jìn)行評價，以幫助市場監(jiān)督管理部門更好地改進(jìn)行政許可工作。另一方面，《規(guī)定》針對實(shí)踐中大量存在的行政許可申請人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請行政許可，以及被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的情況，根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》明確相應(yīng)的法律責(zé)任。同時，《規(guī)定》還規(guī)定受委托機(jī)關(guān)超越委托權(quán)限范圍或者再委托的相關(guān)責(zé)任，并對市場監(jiān)督管理部門在行政許可工作中存在的違法行為規(guī)定相應(yīng)的法律后果。