關于《中華人民共和國黑土地保護法

（草案）》的說明

——2021年12月20日在第十三屆全國人民代表大會

常務委員會第三十二次會議上

全國人大農業與農村委員會副主任委員　王憲魁

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

我受全國人大農業與農村委員會委托，就《中華人民共和國黑土地保護法（草案）》的有關問題作說明。

習近平總書記高度重視黑土地保護，2020年7月在吉林考察時指出，一定要采取有效措施，保護好黑土地這一“耕地中的大熊貓”；2020年12月在中央農村工作會議上要求，把黑土地保護作為一件大事來抓，把黑土地用好養好。十三屆全國人大四次會議期間，全國人大農業與農村委員會收到“關于制定黑土地保護法的議案”和多件關于黑土地保護的代表建議。3月底我委及時啟動黑土地保護法的研究論證。全國人大常委會領導同志高度重視黑土地保護立法，多次作出批示并要求抓緊草案起草。我委認真做好起草工作，經過深入調查研究、廣泛征求意見、反復溝通討論，形成了《中華人民共和國黑土地保護法（草案）》（以下簡稱草案）。

一、制定黑土地保護法的必要性

一是深入貫徹落實習近平總書記重要指示和黨中央決策部署的需要。習近平總書記將黑土地比喻為國寶“大熊貓”，這一論述具有極其深刻內涵。黑土地是大自然賦予人類得天獨厚的稀缺寶貴資源，具有優質性、稀缺性、易被侵蝕性等特點。多年來人為高強度開發利用，黑土層厚度、有機質含量等下降，土壤酸化、沙化、鹽漬化加劇，嚴重影響生態安全和農業可持續發展。要從造福子孫永續發展的高度認識黑土地保護的特殊性和戰略意義，從“藏糧于地、藏糧于技”戰略高度推進。制定黑土地保護法，將保護黑土地上升為國家意志，是貫徹落實習近平總書記和黨中央關于黑土地保護要求的有力舉措。

二是保障長遠國家糧食安全的需要。民以食為天，糧以地為本。黑土地的土壤性狀好、肥力高、水肥氣熱協調，相較于其他土地的單位面積產出，同肥不同量、同量不同質，糧食產量高、品質好。東北黑土區是我國重要的糧食生產基地，糧食產量約占全國的四分之一，糧食商品率高，是保障糧食市場供應的重要來源，是保障國家糧食安全的壓艙石。制定黑土地保護法，有利于規范黑土地保護、治理、修復、利用等活動，保護黑土地高產優質農產品產出功能，為保障國家糧食安全提供堅強法治保障。

三是維護生態系統平衡的需要。珍稀黑土地自然資源，既不可再生，也無可替代。長期以來，由于保護和投入不夠，加之風蝕、水蝕侵害，黑土層“變薄、變硬、變瘦”，侵蝕溝發育發展，水土流失日益嚴重，進而導致耕地破碎化、河道淤積、洪澇災害加劇等生態環境問題。人與自然應當和諧共生，保護自然則自然回報慷慨，掠奪自然則自然懲罰無情。制定黑土地保護法，保護好生態環境，維護好生態系統平衡，促進資源環境可持續，才能使黑土地永遠造福人民。

四是完善黑土地保護體制機制的需要。近年來，黨中央、國務院通過制定保護規劃和實施行動方案等措施保護黑土地，但是仍存在政策協同性不足、穩定投入機制未建立、責任主體不夠明確等問題。有關省份的地方層面立法，難以形成上下聯動、多方參與的保護機制。當前土地管理有關法律法規，在耕地保護方面主要解決一般性問題，缺乏針對黑土地特殊性的保護措施。綜合施策、形成合力、久久為功保護好黑土地，需要全社會共同努力。制定黑土地保護法，有利于建立針對性、系統性的黑土地保護制度。

二、立法指導思想和總體思路

深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，深刻理解和準確把握習近平總書記關于黑土地保護的重要指示精神，牢固樹立法治思維，堅持問題導向和目標導向，堅持“小快靈”立法，突出立法針對性、適用性、可操作性，著力保護黑土地中的耕地，促進資源可持續利用，維護生態系統平衡，保障國家糧食安全。

根據調研情況和黑土地保護面臨的突出問題，起草中注重把握以下幾點：一是明確責任。構建政府主導、農業生產經營者實施、公眾參與的保護機制，建立共同負責、各負其責的責任體系。二是堅持用養結合。有的人提出，應該養地在先，不達標準停止耕種。我們的目的是要口糧安全。既要改變生產經營方式加以保護，也要防止削弱糧食生產能力和影響農民種糧積極性，促進形成綠色可持續發展方式。三是尊重自然規律和科技規律。黑土地分布廣闊，不同地域積溫、降雨、蒸發、風力等條件不同，需要采取的措施和技術路徑也不同。保護黑土地要因地制宜，堅持從實際出發，不搞一刀切。四是保護好農民權益。合理利用和保護黑土地，要有利于農民利益近期不受損、長遠更有利，有利于國家糧食安全、生態安全。

三、草案的主要內容

草案不分章，共三十七條，包括立法目的、適用范圍、保護要求和原則、政府責任和協調機制、制定規劃、資源調查和監測、科技支撐、數量保護措施、質量提升措施、農業生產經營者的責任、資金保障、獎補措施、考核與監督、法律責任等內容。

（一）本法的適用范圍

保障國家糧食安全，處理好黑土地保護與利用的關系，重點和難點在耕地。草案明確本法所稱黑土地，涉及的地域范圍為黑龍江省、吉林省、遼寧省、內蒙古自治區的相關區域，土地特性為擁有黑色或者暗黑色腐殖質表土層，性狀好、肥力高的優質耕地。這一規定也是具體落實習近平總書記關于保護“耕地中的大熊貓”的要求。（第二條）

（二）加強政府的統籌和協調

統籌和協調是形成工作合力的關鍵。草案完善政府工作機制，明確國務院和省（自治區）人民政府應當加強領導、組織、協調、監督管理，縣級以上人民政府應當建立黑土地保護協調機制；突出規劃引領，縣級以上人民政府應當以調查和監測為基礎、體現集中連片治理、科學編制黑土地保護規劃，縣級規劃應當落實到地塊。為摸清黑土地底數和變化趨勢，草案對開展黑土地調查和常態化監測作出了規定。（第五條、第六條、第七條）

（三）加強黑土地保護的科技支撐

科技手段為黑土地保護提供重要支撐。草案加強黑土地保護科技創新、科研成果推廣應用和技術服務；針對水蝕、風蝕、土壤質量下降等突出問題，明確應當綜合采取工程、農藝、農機、生物等措施，規定了農田基礎設施建設、提升土壤質量、加強環境治理的關鍵措施。為做到精準施策，草案規定對黑土地進行科學分區，因地制宜采用具體措施。（第三條、第十條至第十五條）

（四）強化農業生產經營者的保護責任和調動積極性

農業生產經營者應當保護黑土地，同時要讓保護者不吃虧、種糧者收入有提高。草案明確農業生產經營者應當積極采用黑土地養護措施，國家應當建立用養結合、保護效果導向的獎補機制，鼓勵支持采取黑土地保護和治理修復措施。（第十六條至第十八條、第二十三條）

（五）加大黑土地保護投入

長期穩定的資金投入是黑土地保護的重要保障。草案規定，國家建立健全黑土地保護財政投入保障制度，加大獎補資金的傾斜力度，高標準農田建設等項目資金應當保障黑土地保護需要；縣級人民政府可以按照國家有關規定統籌整合相關涉農資金；建立健全黑土地保護跨區域補償機制，鼓勵社會資金投入黑土地保護活動。（第二十二條、第二十四條、第二十五條）

（六）加強考核和監督

壓實黑土地保護責任，形成監督合力。草案規定，建立黑土地保護目標責任制和考核評價制度，黑土地保護情況納入耕地保護責任目標；有關部門按照職責聯合開展監督檢查；加強人大監督，縣級以上人民政府應當報告黑土地保護情況。（第二十六條至第二十八條）

草案還對禁止盜挖、濫挖、非法出售黑土等內容作出規定。（第十九條、第三十一條）

草案注意與有關法律搞好銜接，一般性的耕地保護和土地污染有關問題，本法不再重復，只是針對相關違法行為的處罰作出銜接性規定。

《中華人民共和國黑土地保護法（草案）》及以上說明是否妥當，請審議。

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